Rozproszone atomy

Funkcjonowanie SSE w Polsce jako formy pomocy publicznej od samego ich powstania było zagadnieniem, które miało także swoje znaczenie w gospodarczych relacjach międzynarodowych naszego kraju.

Specjalne strefy ekonomiczne stały się atrakcyjne (zarówno dla inwestorów zagranicznych, jak i przedsiębiorstw krajowych) zwłaszcza po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej. Inwestorów przyciągały niewątpliwie ulgi podatkowe oraz możliwość skorzystania z pomocy publicznej, jednak w wielu przypadkach bodźcem do podjęcia decyzji o rozpoczęciu działalności w SSE była perspektywa likwidacji tego typu obszarów inwestycyjnych. Oprócz zachęt o charakterze fiskalnym, do najczęściej wymienianych przyczyn inwestowania w polskich strefach należą: atrakcyjne położenie geograficzne, chłonny rynek wewnętrzny, relatywnie niskie koszty pracy, wysoko wykwalifikowana kadra kierownicza i inżynierska, duże zaangażowanie lokalnych władz oraz ich pomoc dla inwestorów.

Doceniając dotychczasowe efekty funkcjonowania w naszym kraju wszystkich czternastu specjalnych stref ekonomicznych, w sierpniu 2008 r. wydłużono okres ich działalności do 2020 r. i rozszerzono łączny obszar dostępny dla inwestorów o dodatkowe 8 tys. hektarów. Co więcej, w przedstawionej na początku 2009 r. przez Ministerstwo Gospodarki Koncepcji rozwoju specjalnych stref ekonomicznych jako jeden z głównych kierunków rozwoju tych obszarów wskazano inwestycje przyczyniające się do rozwoju klastrów oraz parków przemysłowych i technologicznych.

Zdaniem Ministerstwa Gospodarki specjalne strefy ekonomiczne mogą stać się jednym z elementów realizacji regionalnych strategii innowacji i instrumentem wspierającym rozwój klastrów na poziomie regionalnym. Klastry mogą przy tym stanowić dla samorządów lokalnych istotny element strategii przyciągania inwestorów – specjalizacja branżowa może bowiem wyróżniać gminę, powiat, województwo na tle ofert lokalizacyjnych innych regionów. Inicjowanie i wspieranie rozwoju klastrów w specjalnych strefach ekonomicznych może zatem przyczynić się do utrwalania długookresowych korzyści wynikających ze stworzenia atrakcyjnych warunków dla prowadzenia działalności gospodarczej w strefach, także po formalnym zakończeniu ich funkcjonowania.

Rola i efekty działalności specjalnych stref ekonomicznych

Polskie specjalne strefy ekonomiczne (SSE) to wyodrębnione administracyjnie obszary, w ramach których inwestorzy mogą prowadzić działalność gospodarczą na preferencyjnych warunkach. W sensie ekonomicznym SSE to jeden z instrumentów polityki gospodarczej państwa.

Celem funkcjonowania SSE jest przyspieszenie rozwoju gospodarczego wybranych obszarów kraju, w szczególności poprzez: rozwój określonych dziedzin działalności gospodarczej, rozwój nowych rozwiązań technologicznych oraz ich wykorzystanie w gospodarce, rozwój eksportu, zwiększenie konkurencyjności wytwarzanych wyrobów i świadczonych usług, zagospodarowanie istniejącego majątku przemysłowego i infrastruktury gospodarczej, tworzenie nowych miejsc pracy.

SSE nie są polskim wynalazkiem. Funkcjonują w wielu krajach. Przedsiębiorcy korzystają w nich przede wszystkim z tzw. „wakacji podatkowych”, ale dostępne są w nich również inne przywileje, jak na przykład: uproszczone procedury administracyjne lub dostęp do rozwiniętej infrastruktury. W Polsce zaczęły powstawać od roku 1995, przy czym magnesem przyciągającym inwestorów do tych obszarów była nie tyle odpowiednia lokalizacja i dobrze rozwinięta infrastruktura, co w głównej mierze właśnie zachęty fiskalne w postaci zwolnień z podatku dochodowego. Ponieważ podstawowym celem ustanowienia specjalnej strefy ekonomicznej jest przyśpieszenie rozwoju gospodarczego części terytorium kraju, warunkiem uzyskania pomocy publicznej w takiej strefie było poniesienie odpowiednio wysokich nakładów inwestycyjnych, utworzenie wymaganej liczby nowych miejsc pracy, a także prowadzenie działalności gospodarczej przez okres nie krótszy niż 5 lat.

Zgodnie z Raportem ONZ tworzenie lub rozwój specjalnych stref ekonomicznych jest jednym z najnowszych, powszechnych trendów w promowaniu napływu bezpośrednich inwestycji zagranicznych. Zauważalną tendencją w krajach wysoko rozwiniętych jest bowiem wykorzystywanie ulg podatkowych jako narzędzia stymulowania działalności innowacyjnej. Działania te mają na celu promowanie działalności badawczo-rozwojowej oraz wdrażania innowacyjnych technologii, które są postrzegane jako narzędzie budowania międzynarodowej konkurencyjności przedsiębiorstw.

Obecnie w Polsce funkcjonuje 14 specjalnych stref ekonomicznych. Obejmują tereny położone w 129 miastach i 174 gminach, łączna powierzchnia SSE to ponad 12,6 tys. hekta­rów. Około 69% zainwestowanego w SSE kapitału pochodzi z pięciu krajów: Niemiec (17,92%), Polski (17,22%), USA (13,36%), Japonii (12,21%) i Włoch (7,97%). Na­stępne pięć państw, z których pochodzi najwięcej zainwestowanego w SSE kapitału, to: Holandia, Francja, Korea Płd., Szwecja i Cypr.

Efekty stref ekonomicznych

Na podstawie danych opublikowanych przez Ministerstwo Gospodarki można wnioskować, że w ostatnich latach specjalne strefy ekonomiczne wprawdzie negatywnie odczuły wpływ kryzysu finansowego oraz spowolnienia gospodarczego w Polsce, to jednak najważniejsze efekty ich funkcjonowania w skali kraju są zauważalne.

W ciągu 15 lat istnienia specjalne strefy ekonomiczne znacznie zwiększyły swój zasięg, obejmując niekiedy obszary leżące w dużej odległości od „macierzystego” województwa. Za rekordowe pod tym względem można uważać Tarnobrzeską SSE i Starachowicką SSE, które mają swoje podstrefy aż w pięciu województwach.

Łączne nakłady inwestycyjne poniesione do końca 2010 r. wyniosły ponad 73 mld zł, z czego najwięcej przypadło na Katowicką SSE (23%), Wałbrzyską SSE (16,5%) i Łódzką SSE (11%). Warto także zwrócić uwagę na fakt, że w latach 2002–2007 średnioroczne tempo przyrostu inwestycji w SSE wynosiło 31%, natomiast w latach 2008–2010 – zaledwie 8%.

Według danych z końca grudnia 2011 r. łączne zatrudnienie we wszystkich strefach wynosiło ponad 225 tys. osób (z czego 74% przypadało na nowe miejsca pracy, a niespełna 26% na utrzymane), przy czym największy udział w tworzeniu miejsc pracy w ostatniej dekadzie miały strefy: katowicka, wałbrzyska i tarnobrzeska.

Obszar udostępniony przedsiębiorcom to ponad 12,5 tys. ha uzbrojonych terenów inwestycyjnych, przy czym obszar poszczególnych stref kształtował się w przedziale od kilkuset do ponad 1600 ha. Jeśli chodzi o stopień zagospodarowania gruntów, to mieścił się on w przedziale między 51% a 79% (średnia na koniec 2009 r. wynosiła 67,5%).

Na jeden hektar terenu zagospodarowanego przez inwestorów mających zezwolenie na prowadzenie działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej przypadało średnio 10 mln zł zainwestowanego kapitału i 31 miejsc pracy.

Biorąc pod uwagę strukturę branżową, największy strumień inwestycji napłynął do branży motoryzacyjnej (prawie 17,5 mld zł, co stanowiło ponad 26% wszystkich nakładów inwestycyjnych w specjalnych strefach ekonomicznych), przy czym najwięcej dużych inwestycji tego typu ulokowano w strefach: legnickiej, katowickiej i wałbrzyskiej. Inne licznie reprezentowane rodzaje działalności to produkcja wyrobów z gumy i tworzyw sztucznych (9,6%), wyroby z pozostałych mineralnych surowców niemetalicznych (9%) i wyroby gotowe z metali, z wyłączeniem maszyn i urządzeń (7,4%).

Prawie 70% kapitału zainwestowanego w specjalnych strefach ekonomicznych pochodziło z pięciu krajów, a mianowicie z Niemiec, Polski, Stanów Zjednoczonych, Japonii i Włoch. Inwestycje niemieckie dominują w strefach legnickiej i kamiennogórskiej (ich udział w całkowitych nakładach inwestycyjnych wyniósł odpowiednio 75% i 70%), natomiast najwięcej inwestycji krajowych ulokowano w strefach: suwalskiej, starachowickiej, słupskiej i krakowskiej.

Korzyści dla klastrów

Cechą charakterystyczną SSE jest rozproszona struktura i lokalizacja na terenie kilku administracyjnych jednostek terytorialnych (województw, powiatów, gmin i miast). W związku z tym na terenie danej strefy mogą się rozwijać inicjatywy klastrowe grupujące podmioty w różnych regionach należących do strefy. Analizy wskazują, że zasięg geograficzny klastrów z reguły nie pokrywa się z zasięgiem terytorialnym specjalnych stref ekonomicznych. Nie stanowi to jednak przeszkody dla rozwijania w strefach współpracy w ramach klasteringu. Nie brakuje na to przykładów w wielu strefach w Polsce.

Jak dowiodły przeprowadzone badania, działalność w ramach SSE sprzyja powstawaniu powiązań kooperacyjnych w regionie objętym strefą. Ma to miejsce zarówno w odniesieniu do działalności podstawowej (dostaw materiałów, komponentów do produkcji itp.), jak i pomocniczej (ochrona, serwis sprzątający, catering itp.). Dodatkowo, bliskość kooperantów z branży, jak również możliwość tworzenia trwałych powiązań w ramach sieci kooperacyjnych stanowi jedną z głównych zalet funkcjonowania w strefie. Powiązania kooperacyjne, oparte również o jednostki naukowe i jednostki publiczne, mogą stanowić podstawę do dalszego rozwoju współpracy w formie kooperacji klastrowej, wykraczającej również poza obszar SSE. Z kolei fakt, iż jednym z rezultatów działalności SSE jest rozwój obszarów branżowo wyspecjalizowanych, może stać się początkiem tworzenia klastrów przemysłowych o wyraźnie sektorowym charakterze.

Występowanie w „otoczeniu” SSE silnych powiązań o charakterze klastrowym może w znaczący sposób wspomagać strefy w przyciąganiu inwestycji do danego regionu. Występowanie powiązań klastrowych stanowi bowiem dodatkową „infrastrukturę” danego regionu, która w znaczący sposób może sprzyjać prowadzeniu działalności gospodarczej na danym terenie.

Rozwój klastrów z założenia jest wyrazem optymalizacji efektów działalności SSE. Innymi słowy, im lepsza i sprawniej działająca jest struktura klastrowa, tym więcej korzyści dla strefy i regionu. Dlatego też, zdaniem Ministerstwa Gospodarki, potrzebne jest silniejsze powiązanie polityki klastrowej z rozwojem SSE, które oferują preferencyjne warunki prowadzenia działalności gospodarczej i skupiają firmy specjalizujące się w poszczególnych branżach. Sprzyjać temu ma także przyjazne środowisko do powstawania więzi kooperacyjnych między przedsiębiorcami zlokalizowanymi w strefach. Jednocześnie rozwój klastrów może stanowić czynnik dynamizujący działalność gospodarczą w SSE oraz zapewniać długookresowe korzyści dla funkcjonujących w ich ramach przedsiębiorstw, przekładając się także na wzrost konkurencyjności i innowacyjności regionów.

Strefy a klastry

Obecnie klastry są co prawda ważną, ale tylko częścią struktur funkcjonujących w ramach SSE. Ministerstwo Gospodarki chce pójść o krok dalej – planuje przekształcić specjalne strefy ekonomiczne w klastry, mając nadzieję, że przy współudziale ośrodków naukowych i przedsiębiorców uda się zrealizować to przedsięwzięcie po 2020 roku. Mimo że w niektórych strefach nie zaobserwowano utworzonych struktur klastrowych, eksperci MG są przekonani, że szczegółowa analiza uwzględniająca m.in. identyfikację zagęszczeń działalności gospodarczej w różnych regionach Polski wykaże potencjalne klastry w poszczególnych strefach.

Jakkolwiek specjalne strefy ekonomiczne okazały się stosunkowo efektywnym katalizatorem inwestycji w naszym kraju, otwarte wciąż pozostaje pytanie, czy dzięki utworzeniu tych obszarów rzeczywiście osiągnięto wszystkie bądź przynajmniej większość założonych wcześniej celów. Mimo że przedstawiciele sfer rządowych, a zwłaszcza urzędnicy Ministerstwa Gospodarki i Polskiej Agencji Informacji i Inwestycji Zagranicznych, przedstawiają efekty funkcjonowania SSE w sposób wręcz entuzjastyczny, to jednak nie wydają się być one zadowalające, zwłaszcza w kontekście obecnych planów przekształcenia stref w struktury klastrowe.

Nadmierny optymizm

Jednym z najbardziej oczekiwanych rezultatów funkcjonowania specjalnych stref ekonomicznych w Polsce miało być przyciągnięcie inwestorów zagranicznych. Na podstawie wymienionych wcześniej efektów można przyjąć, że pomimo licznych zachęt, SSE nie przyciągnęły jednak zbyt wielu inwestycji z sektorów zaawansowanych technologii (z wyjątkiem branży lotniczej i teleinformatycznej) ani związanych z nowoczesnymi usługami, zaś ośrodki obsługi działalności gospodarczej oraz nieliczne centra badawczo-rozwojowe tworzone są tylko w dużych aglomeracjach (Warszawa, Wrocław, Kraków, Poznań, Trójmiasto) lub w ich najbliższym otoczeniu.

Choć Polska jest nadal oceniana jako obszar atrakcyjny z punktu widzenia lokalizacji projektów z sektora wysoko zaawansowanych usług, to dotychczasowy napływ tego rodzaju zagranicznych inwestycji bezpośrednich należy uznać za niezadowalający. Spośród wielu przyczyn tego stanu rzeczy można wymienić: nieumiejętność wykorzystywania środków na rozwój, niedobór wysoko wykwalifikowanych i doświadczonych kadr czy relatywnie niewielką mobilność pracowników w Polsce.

Za zjawisko negatywne z punktu widzenia zmniejszania dysproporcji w rozwoju gospodarczym regionów należy także uznać obserwowane „przenoszenie przywilejów” w miejsca wskazane przez inwestorów i tworzenie tzw. podstref specjalnych stref ekonomicznych. W praktyce inwestorzy często wręcz uzależniają decyzję o rozpoczęciu inwestycji od tego, czy wybrana przez nich lokalizacja zostanie włączona do specjalnej strefy ekonomicznej. W rezultacie w „macierzystych” specjalnych strefach ekonomicznych lokalizowane są przedsiębiorstwa z branż tradycyjnych, w dużej części oparte na technologiach pochodzących z importu, natomiast w podstrefach zlokalizowanych w pobliżu dużych aglomeracji powstają centra nowoczesnych usług. Zjawisko to jest oczywistym zaprzeczeniem jednego z podstawowych celów funkcjonowania specjalnych stref ekonomicznych w Polsce, jakim miała być aktywizacja gospodarcza oraz dywersyfikacja struktury produkcji w regionach.

Przy przekształcaniu stref w klastry pojawiają się bariery. Jedną z nich jest niewystarczająca infrastruktura, przy czym nie chodzi tylko o infrastrukturę produkcyjną czy transportową, ale przede wszystkim o infrastrukturę teleinformatyczną i biurową, bez której trudno wyobrazić sobie rozwój nowoczesnych gałęzi produkcji i możliwość świadczenia wysoko zaawansowanych usług. Brak takiej infrastruktury stanowi istotne utrudnienie dla przedsiębiorstw nastawionych na eksport. W znacznym stopniu utrudnia także nawiązywanie kontaktów kooperacyjnych i efektywne funkcjonowanie klastrów.

Inną barierę stanowi przewaga celów marketingowo-promocyjnych nad celami związanymi z dążeniem do osiągania efektów synergii. Dotyczy to dużej części inicjatyw klastrowych oraz klastrów już działających. Trudno jest dostrzec z ich strony konkretne działania zmierzające np. do wspólnego opracowywania innowacji produktowych czy technologicznych.

Kolejna bariera to słabe powiązania przedsiębiorstw ze sferą nauki, a zwłaszcza z uniwersytetami i jednostkami badawczo-rozwojowymi. Z doświadczeń takich krajów jak USA i Kanada wynika, że warunkiem niezbędnym do powstawania klastrów jest duże zaangażowanie uczelni wyższych, lokalnych stowarzyszeń przemysłowych i handlowych, a także korporacji transnarodowych, które w klastrach często lokują swoje oddziały i centra badawczo-rozwojowe, przyczyniając się jednocześnie do intensyfikacji działalności proinnowacyjnej oraz powstawania nowych firm technologicznych.

Występuje też znaczne, jak sygnalizowano, rozproszenie geograficzne klastrów oraz ich „powielanie się” w ramach jednego regionu, co należy uznać za zjawisko negatywne, szczególnie w kontekście budowania marki i pozycji konkurencyjnej klastrów, a zwłaszcza możliwości przyciągania przez nie nowych uczestników.

Na wymienione powyżej bariery nakładają się oczywiście również inne, mające swoje źródło w specyfice polskiej rzeczywistości gospodarczej i ślepego przenoszenia na nasz grunt rozwiązań sprawdzonych w innych krajach, co niekiedy przynosi skutki odwrotne do zamierzonych. Wypracowana przez instytucje Unii Europejskiej polityka klastrowa wdrażana jest u nas od szeregu lat bezkrytycznie przez instytucje państwowe. Jest ona niedopasowana do realiów polskiej gospodarki, do naszych warunków społeczno-gospodarczych, a przez to nieefektywna.

Idea klasteringu

W efekcie trudno jest mówić, iż zjawisko klasteringu w Polsce jest dojrzałe. Z przeprowadzonych badań wynika, że większość działających obecnie klastrów ma raczej charakter „zalążków” aniżeli dojrzałych struktur. Wynika to również z niewłaściwego ukierunkowania polityk regionalnych, które często odgórnie typują branże otrzymujące wsparcie.

Specjalne strefy ekonomiczne stanowią niewątpliwie dobre narzędzie do tworzenia współpracy w ramach sieci powiązań kooperacyjnych, które mogą stanowić bazę do inicjowania struktur o charakterze klastrowym. Występowanie w „otoczeniu” SSE silnych powiązań o charakterze klastrowym może ponadto w znaczący sposób wspomagać strefy w przyciąganiu inwestycji do danego regionu. Występowanie powiązań klastrowych stanowi bowiem dodatkową „infrastrukturę” danego regionu, która w znaczący sposób może sprzyjać

prowadzeniu działalności gospodarczej na danym terenie.

Analiza dotychczasowego rozwoju SSE w Polsce wskazuje, że trudno jednoznacznie stwierdzić, czy będą się one przekształcały w struktury klastrowe po wygaśnięciu dotychczasowych przywilejów po 2020 roku. Wskazują na to następujące przesłanki: w strefach prowadzona jest głównie działalność produkcyjna w branżach tradycyjnych (często przez lokalne oddziały korporacji transnarodowych), relatywnie rzadko prowadzone są w nich prace badawczo-rozwojowe (a jeśli już, to najczęściej w ramach podstref w dużych aglomeracjach). Rządowe plany przekształcenia specjalnych stref ekonomicznych w struktury klastrowe należy więc raczej zaliczyć do mało realnych, bowiem takich prognoz nie uzasadnia ani dotychczasowy rozwój SSE, ani też uzyskane efekty funkcjonowania klastrów w Polsce.

Dotychczas jednostki zarządzające poszczególnymi SSE kładły nacisk na modernizację i rozwój infrastruktury technicznej dla przedsiębiorców inwestujących na terenie stref. Wydaje się, iż kolejnym krokiem w ramach dalszego funkcjonowania stref powinno być wyposażenie jednostek zarządzających SSE w narzędzia umożliwiające skuteczne wspieranie rozwoju powiązań klastrowych w otoczeniu SSE. Jednym z możliwych narzędzi mogłoby być wspieranie działalności klastrów z dochodów podmiotów zarządzających SSE, a więc na tych samych zasadach, jakie dotyczą rozwijania infrastruktury technicznej w strefach. Już w tej chwili istnieją ku temu ogólne podstawy prawne, bowiem jednym z bezpośrednich celów każdej ze stref jest wspieranie rozwoju powiązań klastrowych. Niemniej jednak ogólne podstawy prawne powinny zostać tak doprecyzowane, aby dać podmiotom zarządzającym SSE jednoznaczną podstawę do inwestowania i wspierania „infrastruktury klastrowej”.

O powodzeniu klastrów decyduje w dużej mierze zdolność do skojarzenia oraz przekonania do współpracy jak najszerszej grupy podmiotów reprezentujących biznes, ale także władz lokalnych i jednostek naukowych. W perspektywie długofalowej zarówno klastry, jak i SSE mogłyby czerpać znaczące korzyści ze wzajemnej synergii. Podmioty zarządzające SSE mogłyby przy tym pełnić rolę jednostki inicjującej, wspierającej i/lub współfinansującej tworzenie się organizacji klastrowych w ramach danej SSE oraz w jej otoczeniu.

Należy jednak pamiętać, że powiązania w postaci klastrów oraz specjalne strefy ekonomiczne to dwie różne koncepcje rozwoju przedsiębiorczości, których podstawowym wspólnym mianownikiem jest związanie działalności z określonym regionem. Daje to możliwości wzajemnego wspierania się obu tych struktur w realizacji swoich celów, dzięki czemu możliwe jest uzyskanie efektu synergii. W szczególności dla stref, które dotychczas kusiły inwestorów głównie możliwością uzyskania zwolnienia podatkowego, klastry funkcjonujące w ich otoczeniu mogą stanowić dodatkowe, bardzo atrakcyjne narzędzie przyciągania nowych przedsiębiorców.

Jednakże, aby klastry mogły skutecznie pełnić tę funkcję, potrzebują najpierw wsparcia na etapie rozruchu i rozwoju. Dopiero klastry osiągające odpowiednią masę krytyczną dają szansę na samofinansowanie i przyciąganie nowych przedsiębiorstw do danego regionu. Udział środków publicznych w finansowaniu rozruchu działalności klastrów w Polsce jest obecnie minimalny, wielokrotnie niższy niż w innych krajach europejskich. Ponadto środki z funduszy UE dedykowane dla klastrów są w praktyce niedostępne, z uwagi na nieprzystające do rzeczywistości kryteria ich przyznawania. A to właśnie strefy mogłyby odegrać znaczącą rolę we wspieraniu rozruchu i rozwoju klastrów w swoich regionach.