300 kilogramów, które może nas kosztować 12 miliardów euro!

W ramach prowadzonych prac złożona została skarga do Komisji Europejskiej (KE), w której przyznano rację przewoźnikom. Sprawa jest rozwojowa. W ostatnim czasie w wyniku kolejnego zapytania Ministerstwo poinformowało o rozpoczęciu prac nad zmianą polskiego prawa. Zainteresowani mogą zapoznać się z postulowanymi zmianami: http://legislacja.rcl.gov.pl/lista/520/projekt/224850.

O co chodzi?

Zacznijmy niestandardowo − od końca. W kwietniu br. przedstawiciel Komisji Europejskiej przekazał informację o tym, że „służby prawne studiują szczegółowo odpowiedź od władz polskich i powiadamiają nas na konieczności uruchomienia procedury w sprawie naruszenia przepisów przeciwko Polsce”. W dalszej części stwierdzono, że ewentualne wszczęcie postępowania jest zależne od zaspokojenia roszczeń polskich przewoźników karanych za przekroczenie nacisków na osie wskazanych dla danej drogi, jeżeli nie przekroczyły one wartości 11,5 tony. To właśnie w takich przypadkach dochodzi do kompromitującego polską administrację procederu. ITD waży pojazdy na drodze o dopuszczalnym nacisku na osie mniejszym niż wspomniane 11,5 tony, po czym, w przypadku gdy nacisk zważony wyniesie np. 10 ton, a droga miała dopuszczone jedynie 8 ton, nakłada karę za brak zezwolenia na przejazd pojazdu ponadnormatywnego. Mimo że Unia Europejska zgadza się ze stanowiskiem polskich przewoźników, iż dopuszczalne naciski na osie, na drogach używanych w transporcie międzynarodowym, powinny wynosić 11,5 tony, to sądy zasądzają na korzyść Skarbu Państwa i utrzymają nałożone kary.

Jak usłyszeliśmy na jednej z rozpraw w NSA − jesteśmy w Polsce, i tu linia orzecznictwa tego sądu jest ważniejsza niż przepisy europejskie, nawet te podstawowe…

Przedsiębiorcy skarżą orzeczenia do Komisji Europejskiej i ta przyznaje im rację, ale czeka na reakcję polskiego rządu. Ta zachowawcza postawa jest jak najbardziej zrozumiała. Co też by się mogło stać, gdybyśmy uznali, że Polska nie wykonała postanowień Traktatu Akcesyjnego?

Bądźmy jednak konkretniejsi − co się stanie, jeżeli zostanie uznane, że Polska nie dostosowała sieci drogowej do wymagań dyrektyw europejskich, a środki pozyskane na ten cel z kasy unijnej wydatkowała niepoprawnie? Puśćmy zatem wodze wyobraźni. Chodzi o około 11,5 mld euro z funduszy na lata 2007−2013, a także fundusze przedakcesyjne. Łącznie będzie to całkiem niezła sumka. Dla porównania − cały budżet Polski na rok 2014 to około 61 mld euro. Unia zażąda zwrotu środków. Co to oznacza? Przypomnijmy, że już raz wstrzymano się z wypłatą refundacji w związku z podejrzeniami o nieprawidłowości. Spowodowało to całkiem poważne perturbacje i opóźnienia realizacji inwestycji. Co się stanie, gdy Polska będzie zmuszona zwrócić środki w wysokości równej prawie ćwierci budżetu państwa? Może wtedy przestaniemy płacić urzędnikom? Osobiście, w niektórych przypadkach, nie miałbym nic przeciwko temu…

Na czym polega problem?

Tym razem zacznijmy od początku. Przewoźnik odbiera towar. Sprawdza w dowodzie rejestracyjnym masę zespołu pojazdów, masę pojazdów próżnych i ładuje towar luzem, nie przekraczając ustalonej ładowności rzeczywistej. Pojazd wyrusza na drogę. Jedzie spokojnie drogą krajową. Dopuszczalny nacisk na oś 10 ton. Nagle za zakrętem… no nie, nie będziemy koloryzować! W każdym razie, jest kontrola. Ważymy. Okazuje się, że po wszystkich zaokrągleniach stwierdzono nacisk na oś napędową wynoszący 10 300 kg. Nakładana jest kara. Przewoźnik się odwołuje. GITD podtrzymuje karę. Sprawa trafia do NSA. W „międzyczasie” w imieniu przewoźnika składana jest skarga do Komisji Europejskiej. Jak dobrze, że jest Unia i mamy taką możliwość. Po kilku próbach zakończenia sprawy ze względów formalnych przewoźnik doczekał się odpowiedzi.

W stanowisku z 6 grudnia 2013 roku Komisja stwierdziła „(…) zwrócili uwagę Komisji na fakt, iż na 97% dróg polskiej sieci drogowej władze polskie nie zezwalają na ruch samochodów ciężarowych o nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Na wielu nowszych drogach ruch ograniczono do pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 ton, a na drogach starszych do 8 ton, z tego też względu nałożono na Pana karę”. Władze polskie potwierdziły, iż samochody ciężarowe o nacisku pojedynczej osi wynoszącym do 11,5 tony mogą poruszać się po 5814 km polskiej sieci drogowej, co odpowiada jedynie 2 − 3% całkowitej długości utwardzonych dróg w Polsce. Władze te podkreśliły również, iż w momencie przystąpienia Polski do Unii wspomniane pojazdy poruszać się mogły tylko po 728 km dróg”. Cytując dalej: „zdaniem… państwa, sytuacja ta stanowi naruszenie dyrektywy 96/53/WE, utrudnienie w swobodnym przepływie towarów oraz oznacza dyskryminację przewoźników mających swą siedzibę w Polsce”.

Komisja wystosowała zatem pismo, przypominając rządzącym w Rzeczypospolitej, iż należy stosować ustalenia zawarte w Załączniku XII do Traktatu Akcesyjnego, które dawały Polsce prawo do niestosowania się do postanowień prawa unijnego do 31 grudnia 2010 roku. Przypomnijmy zatem, problem polega nie tyle na wykonaniu postanowień Traktatu, co na przespaniu określonego w nim terminu!

Władze polskie udzieliły odpowiedzi, podnosząc, że ich zdaniem nacisk 11,5 tony na oś został „zarezerwowany” dla sieci dróg międzynarodowych, które pozwalają na przejazd przez Polskę. Komisja nie zgodziła się z tym stanowiskiem. Stwierdzono, że regulacje w zakresie nacisku na osie „dotyczą również przewozu towarów z miejsca oraz do miejsca w danym państwie, takiego jak zakład przemysłowy, giełda towarowa, terminal transportowy itp., które może znajdować się poza zasięgiem dróg krajowych”.

W korespondencji z dnia 22 maja 2014 roku KE stwierdziła, że nawet gdyby uwzględnić argumenty strony polskiej odnośnie wyłączeń w sieci drogowej, to „zamierza kontynuować działania na podstawie tego, że polskie środki stanowią przeszkodę dla swobodnego przepływu towarów w ruchu międzynarodowym”. Polska odpowiedziała, że ruch międzynarodowy rozumie się jako ruch transgraniczny. Stwierdzono, że zasady międzynarodowe mogą być odmienne od stosowanych w kraju.

Podniesiono także, iż w ogólnej sieci drug publicznych o długości 412 035,1 km drogi krajowe stanowią 19 182,1 km (4,66%). Z dróg tych korzysta 60% ruchu pojazdów silnikowych. „Ruch międzynarodowy odbywa się na drogach krajowych, a największe obciążenie ruchem, w tym ruchem międzynarodowym, jest przede wszystkim na drogach krajowych, które pokrywają się z transeuropejską siecią transportu drogowego”. Sieć ta to zaledwie 4800 km. Niestety z perspektywy prowincji sprawa wygląda nieco inaczej.

Po pierwsze − pojęcie ruchu międzynarodowego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 Dyrektywy 96/53/WE, nie jest wprawdzie zdefiniowane w tejże dyrektywie, niemniej na podstawie definicji zawartych w przepisie art. 2 pkt 2 Rozporządzenia (WE) nr 1072/2009 lub w przepisie art. 2 ust. 1 Rozporządzenia (WE) nr 1073/2009 należy rozróżnić − w uproszczeniu − następujące rodzaje przejazdów po terytorium państwa członkowskiego UE (PC UE):

− przejazd tranzytowy przez PC UE,

− przejazd pomiędzy miejscem położonym w PC UE a miejscem położonym w innym PC UE,

− przejazd pomiędzy miejscem położonym w PC UE a miejscem położonym w państwie trzecim.

Tym samym, wyjaśnienie, iż ruch międzynarodowy odbywa się w Polsce po drogach, dla których dopuszczalna nośność wynosi 11,5 t na pojedynczą oś napędową, odnosić się może wyłącznie do ruchu w przejazdach tranzytowych odbywającego się po głównych szlakach drogowych pomiędzy przejściami granicznymi jest nielogiczne.

Po drugie − należy zaznaczyć, iż nie do wszystkich przejść granicznych w Polsce prowadzą drogi o nacisku 11,5 t/oś. Jako przykład można tu wskazać przejście graniczne w Bezledach lub przejście graniczne w porcie gdyńskim, gdyż drogi prowadzące do tych miejsc mają nośność odpowiednio 10 t/oś i 8 t/oś. W przypadku tranzytowego przewozu towarów realizowanego w ramach transportu intermodalnego sytuacja jest jeszcze gorsza. Albowiem drogi publiczne prowadzące do większości polskich terminali kolejowych i morskich mają nośność 8 ton. Przykładem może tu być terminal kolejowy w Sławkowie, stanowiący tzw. koniec szerokiego toru, obsługujący ruch kontenerowy i towarów sypkich do i z państw byłego Związku Radzieckiego albo terminal kontenerowy w Gdyni.

Ruch tranzytowy stanowi jednak zaledwie część ruchu międzynarodowego.

Po trzecie – znacząca liczba przejazdów w ruchu międzynarodowym związana jest z wymianą towarową do i z Polski. Przejazdy te wykonywane są do i z obiektów gospodarczych w celu załadunku lub rozładunku. Obiekty te położone są na terenie całej Polski i nie koncentrują się przy drogach krajowych ujętych w sieci TEN. Wręcz przeciwnie, ich zdecydowana większość położona jest z dala od tej sieci, a dojazd do nich jest możliwy po drogach krajowych o nośności 10 lub 8 t/oś, a w końcowym odcinku po drogach samorządowych o nośności 8 t/oś.

Oznacza to, że stanowisko ministerstwa kończące się stwierdzeniem, iż cel Dyrektywy 96/53/WE w postaci usunięcia przeszkód w ruchu międzynarodowym został w Polsce osiągnięty za pośrednictwem obowiązujących przepisów, mija się z faktami. Quod erat demonstrandum, czyli mówiąc po ludzku, opisana sytuacja związana z przewozami do i z Polski, stanowi także naruszenie postanowień pkt 3 rozdziału 8 Załącznika XII do Traktatu dotyczącego przystąpienia Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji do Unii Europejskiej (Dz.U. L 236, 23/09/2003 P. 0017 – 0930) w zakresie umożliwienia korzystania z nieunowocześnionych części drugorzędnej sieci dróg, tam gdzie jest to technicznie możliwe, w celów załadunku i rozładunku pojazdów spełniających wymagania Dyrektywy Rady 96/53/WE.

Pikanterii sprawie dodaje fakt, iż normy techniczne służące budowie dróg zostały obliczone według obciążeń na oś obowiązujących w latach 70. ubiegłego wieku!

Co dalej?

Przewoźnik wystąpił do Sądu Najwyższego. W ramach prowadzenia sprawy zostanie złożone zapytanie prawne odnośnie możliwości bezpośredniego zastosowania norm z traktatu akcesyjnego w indywidualnej sprawie. KE obserwuje sytuację i szykuje wniosek przeciw Polsce.

Młyny prawne mielą wolno, ale stanowczo. Tymczasem rozpoczął się powolny ruch w kraju. 16 czerwca 2014 r. do konsultacji publicznych oraz uzgodnień zewnętrznych skierowany został projekt rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju, zmieniający rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Podstawowym celem nowelizacji jest aktualizacja zapisów, co ułatwi zastosowanie nowoczesnych rozwiązań projektowych. Nowelizowane przepisy określają dopuszczalne naciski osi napędowej pojazdu, które stanowią podstawę w zakresie projektowania konstrukcji jezdni. W związku z dynamicznym wzrostem obciążeń pojazdów, a także zmieniającą się strukturą rodzajową i ilościową ruchu, istnieje potrzeba zwiększenia elastyczności w wyborze konstrukcji nawierzchni pod względem dopuszczalnych nacisków osi. Projekt jest dostępny na stronie Rządowego Centrum Legislacji.

Obserwując tę sprawę, zadaliśmy Ministerstwu pytanie dotyczące dotychczasowego sposobu wykorzystania środków unijnych na „dostosowanie sieci drogowej” do standardu unijnego. Czego się dowiedzieliśmy? Otóż, realizując postanowienia Traktatu, Polska otworzyła swoją sieć dróg, w tym przede wszystkim sieć objętą Załącznikiem I do decyzji nr 1692/96, dla pojazdów w międzynarodowym ruchu drogowym, spełniających wymogi w zakresie nacisków na oś, określone w Dyrektywie 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. − ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. Ministerstwo podtrzymuje, z uporem godnym lepszej sprawy, iż Załącznik XII do Traktatu Akcesyjnego odnosi się do głównych dróg tranzytowych wymienionych w Załączniku I do decyzji 1692/96/WE.

Mimo odmiennego stanowiska Komisji Europejskiej polska administracja jest zdania, że przestrzegała własnego harmonogramu unowocześniania głównej sieci dróg, określonego w Załączniku I do decyzji 1692/96/WE. Jednocześnie zgodnie z postanowieniami Załącznika XII do Traktatu Akcesyjnego, drogi objęte Załącznikiem I do decyzji nr 1692/96, finansowane z użyciem środków pochodzących z budżetu UE, były budowane lub unowocześniane z uwzględnieniem zdolności przenoszenia dopuszczalnego nacisku 11,5 tony na oś. Czyli jest dobrze… A za błędy i tak zapłaci obywatel.