Druga ustawa antykryzysowa

O sytuacji na rynku transportowym świadczy również fakt, iż stawki za fracht często oscylują wokół 50 eurocentów za kilometr, tj. poniżej kosztów związanych z przewozem, które można szacować na około 70 eurocentów.

Taka opinia o krajowym rynku usług transportowych, została przedstawiona przez autorów poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz zmianie innych ustaw, który wpłynął do Marszałka Sejmu RP (druk sejmowy opatrzony nr 4061). Pierwsze czytanie nowelizacji odbyło się 27 kwietnia 2011 r. na posiedzeniu sejmowej Komisji Infrastruktury, która zdecydowała o skierowaniu go do rozpatrzenia przez podkomisję nadzwyczajną.

Odpowiedzialny nie tylko przewoźnik

Poseł Stanisław Żmijan, jako osoba upoważniona do reprezentowania wnioskodawców, wskazał, iż na początku obecnej kadencji Sejmu przeprowadzono nowelizację ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. 2007 r., Dz.U. Nr 125, poz. 874 ze zm.) (dalej: „Ustawa o transporcie drogowym”), którą określano jako kryzysową. W jego opinii była to ustawa kryzysowa nr 1 dla transportu drogowego z racji proponowanych zmian regulacji prawnych, a obecną nowelę można nazwać ustawą kryzysową nr 2.

Obecna nowela wprowadza szereg zmian. Pierwszą ze wspomnianych „poprawek” jest propozycja zmiany art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy, poprzez rozszerzenie kręgu osób ponoszących odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Odpowiedzialność tą ponosiłyby osoby zarządzające transportem, wykonujące obowiązki z zakresu zarządu transportem, a także inne osoby wykonujące czynności związane z przewozem drogowym. Regulacja ta jest wysoce nieprecyzyjna oraz zakreśla niezwykle szeroki zakres podmiotów odpowiedzialnych, a jej interpretacja może spowodować, iż odpowiedzialność będą ponosić nawet osoby pośrednio związane z przewozem drogowym.

Naruszenie obowiązków

Złożono również propozycję przeprowadzenia zabiegu legislacyjnego, polegające na zdefiniowaniu terminu naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, poprzez zbiorcze wskazanie 24 krajowych oraz unijnych aktów prawnych, których naruszenie będzie sankcjonowane na gruncie Ustawy o transporcie drogowym. Do tego rozwiązania należy podejść krytycznie, ponieważ może powodować istotne wątpliwości i błędy interpretacyjne. Nie wskazano, które przepisy zaprezentowanych ustaw pociągają odpowiedzialność na tle Ustawy o transporcie drogowym, a sam wykaz ma charakter otwarty, co jest spowodowane użyciem określenia wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych w zakresie przewozu drogowego. Co więcej, uchylenie któregokolwiek ze wskazanych aktów prawnych, będzie powodowało konieczność nowelizowania Ustawy o transporcie drogowym.

Autorzy projektu wysuwają również propozycję zmiany zakresu zadań Inspekcji Transportu Drogowego poprzez wskazanie, iż w kompetencji tego organu leży m.in. przestrzeganie obowiązków lub warunków przewozu drogowego wskazanych w opisanym powyżej wykazie aktów prawnych, których naruszenie jest sankcjonowane ustawą. Projektowany przepis wskazuje również, iż Inspekcja przeprowadza kontrolę w zakresie wskazanym w odrębnych przepisach.

Na przykład takim przepisem jest art. 6 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. 2003 r., Dz.U. Nr 106, poz. 1002 ze zm.), który zabrania nieuzasadnionego lub niehumanitarnego zabijania zwierząt oraz znęcania się nad nimi. W konsekwencji należałoby przyjąć, iż złamanie tego zakazu, stanowiąc naruszenie ustawy o ochronie zwierząt i jest jednocześnie naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego w myśl proponowanego brzmienia art. 4 ust. 22 Ustawy o transporcie drogowym (zawierającego wskazany powyżej wykaz sankcjonowanych aktów prawnych). Zatem Inspekcja Transportu Drogowego powinna ścigać zachowania polegające np. na nieuzasadnionym zabijaniu zwierząt i stosować środki represyjne wskazane w Ustawie o transporcie drogowym.

Posługiwanie się zaprezentowanym wykazem aktów prawnych, zostało poddane krytyce na wstępie, a w zestawieniu z przedstawionym zakresem obowiązków Inspekcji, może prowadzić do kuriozalnych wniosków, podobnych do przypadku „zabijaniem zwierząt”, wskazanym powyżej.Jako celową, można ocenić propozycję prowadzenia jawnego rejestru licencji, który może wpłynąć na ograniczenie procederu posługiwania się sfałszowanymi lub przerobionymi licencjami oraz uprawnieniami przewozowymi w celu wyłudzenia towarów. Jednakże i w tym zakresie proponowane przepisy budzą wątpliwości natury redakcyjnej. Zgodnie z projektowaną nowelizacją, każdy będzie miał dostęp do przeglądania akt przedsiębiorcy wpisanego do ewidencji.

Mniejsze kary

W dalszej części proponuje się wprowadzenie nowego „taryfikatora”, określającego wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia ustawy. Celem tej zmiany jest uszczegółowienie i racjonalizacja sankcji oraz uwzględnienie czynów wynikających z projektowanego rozszerzenia zakresu podmiotowego ustawy. W większości przypadków wysokość kary pieniężnej została zmniejszona, w niektórych zaś utrzymano dotychczasową wysokość sankcji. Jednakże w kilku przypadkach, jak np. utrudniania lub nie poddania się kontroli, wysokość kary pieniężnej uległa podwyższeniu. Te zmiany znajdują racjonalne uzasadnienie, w myśl zasady, iż nieuchronność sankcji, a nie jej wysokość, prowadzi do skuteczności regulacji.

Niemniej jednak, autorzy projektu proponują, aby w postępowaniach administracyjnych lub sądowych w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, a wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji, stosować przepis Ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu ustalonym przez nowelizację. Ta zasada nie budzi wątpliwości w zakresie znowelizowanych przepisów, które są względniejsze dla przedsiębiorców, np. poprzez zmniejszenie wysokości kary pieniężnej. Jednakże w przypadku zastosowania nowych regulacji, przewidujących surowsze sankcje, mogą się one okazać krzywdzące dla przedsiębiorców, którzy dopuścili się naruszeń przed wejściem w życie nowelizacji, ale postępowania w tym przedmiocie nadal są w toku. Byłoby to również niezgodne z zasadą rex retro non agit, zakazującą wprowadzania przepisów, które przewidywałyby skutki prawne związane ze zdarzeniami, które miały miejsce przed wejściem w życie tych przepisów. Zasada nieretroaktywności w zakresie stosowania surowszego prawa nie powinna znajdować wyjątków w szczególności w zakresie prawa karnego, czego przykładem jest przepis art. 4 § 1 Kodeksu karnego.

Kontrola działalności transportowej

Kolejne propozycje mają na celu zmianę regulacji w zakresie kontroli wykonywania działalności transportowej, zwłaszcza poprzez ich usystematyzowanie i doprecyzowanie. Modyfikacji miałby ulec m.in. zakres odpowiedzialności kierowców z tytułu naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Dotychczas ta odpowiedzialność ponoszona była na zasadzie winy obiektywnej. Autorzy nowelizacji proponują, aby zastąpić ją „zwykłą” winą, zatem pod uwagę będzie brany zamiar popełnienia czynu. Proponowany sposób ponoszenia odpowiedzialności uwzględnia tendencje ustawodawstwa europejskiego oraz orzecznictwem sądów polskich, w szczególności Trybunału Konstytucyjnego, dążącego do zagwarantowania możliwości uwolnienia się od winy przez wskazanie okoliczności uniewinniających oraz minimalizacji odpowiedzialności sprawcy, jeśli nie działał on w zamiarze popełnienia czynu zabronionego.

Warto również zwrócić uwagę na projektowaną zmianę ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. 2007 r., Dz. U. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Dla przedsiębiorstw transportowych szczególnie istotne będzie zezwolenie na ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 11,5 tony na wszystkich drogach krajowych. Nowela przewiduje również, iż minister właściwy ds. transportu ustali wykaz dróg wojewódzkich, po których będą mogły poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 12 ton. Inne drogi, aniżeli wskazane powyżej, miałyby stanowić sieć dróg, po których mogłyby poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 ton.