Facilitator logistycznego klastra

Obecnie większość państw europejskich podejmuje różnorodne działania, których celem jest wspieranie inicjatyw budowy centrów logistycznych. Głównie podkreśla się potrzebę ich współpracy sieciowej w ramach globalnej gospodarki. Ważnym elementem jest tutaj świadomość i wola działania sektora publicznego, który poprzez różnorodne formy oddziaływania może wspierać i dynamizować procesy tworzenia centrów logistycznych.

W Polsce nie wykształcił się jak dotąd żaden model realizacji polityki publicznej wobec centrów logistycznych. Inicjatorzy ich budowy działają we własnym zakresie, próbując realizować inwestycje mające charakter indywidualny, a ich negocjacje z władzami samorządowymi traktowane są na ogół jako trudne. Budzi to zdziwienie, gdyż Polska, jako kraj tranzytowy, oceniana jest jako jeden z bardziej atrakcyjnych terenów dla lokowania tego typu inwestycji. W tym kontekście problem rozwoju centrów logistycznych w Polsce należy rozpatrywać jako ważne pole interwencji publicznej.

Rozwój centrów logistycznych w Europie Zachodniej

Europejskie centra logistyczne kształtowały się na przestrzeni wielu lat. Na samym początku podejmowane działania nie przesądzały o tym, czy powstanie centrum logistyczne, były one ukierunkowane raczej na rozwiązywanie lokalnych problemów rozwoju gospodarczego lub realizacje planów kształtowania ładu przestrzennego poprzez koncentrowanie działalności gospodarczej w wydzielonych obszarach aglomeracji miejskich.

W Polsce nie wykształcił jak dotąd żaden model realizacji polityki publicznej wobec centrów logistycznych

Centra usług logistycznych w Europie Zachodniej zaczęto budować na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych XX wieku. Wcześniej natomiast, w latach 1950-1980, można było zauważyć powstawanie dzielnic, baz czy też stref magazynowych. Tworzenie centrów logistycznych było spowodowane tym, iż w budowie takich obiektów dostrzeżono możliwość wpływu na harmonijny rozwój gospodarczy regionów oraz łagodzenie problemów transportowych wynikających z dominacji transportu samochodowego w przewozach towarowych.

Budowa obiektów logistycznych była wspierana przez rządy poszczególnych państw europejskich, których ingerencja przybrała formę programów wspierających rozwój takich obiektów. Do pionierów, a zarazem liderów w dziedzinie organizacji tego typu przedsięwzięć logistycznych, należą takie kraje, jak: Niemcy, Włochy, Francja, Anglia, Hiszpania czy Holandia.

W większości krajów Europy Zachodniej obserwujemy formy ścisłej współpracy sektora publicznego z prywatnymi inwestorami. Przejawia się ona (jak na przykład w Niemczech) w częściowym lub całkowitym pokrywaniu przez sektor publiczny wszystkich szczebli, kosztów związanych z budową centrów logistycznych.

Nawet w warunkach, gdy inicjatywy inwestycyjne mają charakter indywidualny (przykład gospodarki włoskiej), o sukcesie w tworzeniu centrów często decyduje udział sektora publicznego, który udziela wsparcia finansowego potencjalnym inwestorom obiektów logistycznych. Formy pomocy finansowej przyjmują postać subwencji niskooprocentowanych pożyczek, gwarancji kredytowych czy kredytów.

Budowa obiektów logistycznych była wspierana przez rządy poszczególnych państw europejskich, których ingerencja przybrała formę programów wspierających rozwój takich obiektów

Obok silnego wsparcia ze strony rządów poszczególnych krajów obserwujemy zjawisko wspólnego organizowania się w przedsięwzięcia logistyczne samorządów lokalnych i regionalnych, zarządów miast i regionów, a nawet izb gospodarczych. Bardzo często inwestycje te są wspierane szybkimi działaniami legislacyjnymi, uchwalaniem aktów prawnych wspierających rozwój centrów logistycznych i transportu intermodalnego.

Inną, ważną cechą rozwojową centrów logistycznych u naszych zachodnich i południowych sąsiadów jest przykładanie dużej uwagi do samej koncepcji lokalizacji centrów logistycznych na terytorium kraju. Przy wyborze miejsc bardzo istotne znaczenie ma koordynacja z planami rozwoju różnych gałęzi transportu, zwłaszcza transportu śródlądowego i intermodalnego, a także wcześniej przeprowadzona analiza potencjalnego rynku odbiorców usług logistycznych.

Istotną kwestią, którą należy brać pod uwagę w rozwiązaniach europejskich, jest również aspekt ochrony środowiska. Lokalizacja centrów logistycznych w pobliżu miast i aglomeracji nie może bowiem pozostawać w sprzeczności z ekologią.

Rozwój centrów logistycznych może odegrać podwójna rolę. Mogą one pomagać w osiąganiu rosnących wymagań dotyczących jakości środowiska, a także przyczyniać się do poprawy konkurencyjności przedsiębiorstw – usługobiorców. Jest to zarazem tendencja zgodna z realizacją Strategii Lizbońskiej, stwarzająca szansę rozwoju centrów logistycznych jako istotnego narzędzia równoważenia rozwoju.

Rola państwa

Podstawowym argumentem przemawiającym za potrzebą angażowania się państwa w rozwój centrów logistycznych jest potrzeba regulowania ułomnych rynków nieruchomości, których funkcjonowanie jest obecnie poddawane silnym procesom metropolizacji przestrzeni. Ułomne rynki obniżają bowiem konkurencyjność alokacyjną centrów logistycznych w przestrzeni. Z tego powodu do kwestii rozwoju centrów logistycznych powinny się odnosić takie rządowe i samorządowe programy i inicjatywy, jak: Narodowy Plan Rozwoju, Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego, Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, Polityka Transportowa Państwa, a także strategie rozwoju województw i właściwych jednostek terytorialnych niższego szczebla.

Polityka rozwoju centrów logistycznych powinna być skorelowana z Koncepcją Przestrzennego Zagospodarowania Kraju

W Polsce mamy obecnie do czynienia z brakiem publicznej polityki w odniesieniu do kwestii rozwoju centrów logistycznych, które otrzymują minimalne wsparcie ze strony sektora publicznego. Skutki braku systemu regulacji w omawianej materii objawiają się wysokimi kosztami zewnętrznymi, wynikającymi najczęściej z błędnych, często przypadkowych (nieoptymalnych z punktu widzenia gospodarki narodowej) lokalizacji tego rodzaju obiektów.

Ogólnie rzecz biorąc, występuje bardzo słaby system instrumentalizacji planowania przestrzennego i niska jakość przepisów wykonawczych oraz mała skuteczność ich egzekucji, co w konsekwencji utrudnia publiczną koordynację czy też sterowanie rozwojem centrów logistycznych.

Instrumenty rozwoju

Państwo, dokonując wyboru instrumentów na rzecz rozwoju centrów logistycznych, powinno przede wszystkim posiłkować się narzędziami rynkowymi. Podstawową zasadą interwencji państwa winno być działanie tylko tam, gdzie pojawiają się ułomności rynku, które następnie są korygowane przez sektor publiczny zgodnie z istotą koncepcji rynkowej, a nie przez likwidację rynku i zastąpienie go działaniami administracyjnymi (nakazowo-rozdzielczymi).

Potencjalnymi instrumentami rozwoju centrów logistycznych mogą być: ustawy specjalne regulujące kwestie rozwoju centrów logistycznych, określające źródła finansowania rozwoju centrów; rządowe programu budowy/rozwoju centrów logistycznych i nadanie im statusu inwestycji celu publicznego (powiązanie ich z konkretnymi instrumentami finansowymi); instytucje publiczne inicjujące powstawanie centrów logistycznych (stymulowanie rozwoju inicjatyw inwestycyjnych w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego); planowanie przestrzenne krajowe – uznanie centrów logistycznych za inwestycje celu publicznego powinno prowadzić do ich uwzględnienia w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, a następnie w planach zagospodarowania przestrzennego województw; planowanie przestrzenne regionalne – koordynowanie międzygminnej konkurencji o inwestycje logistyczne; planowanie przestrzenne lokalne – tworzenie w studiach uwarunkowań i kierunkach zagospodarowania przestrzennego gmin oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego rezerw terenowych (banków gruntów) pod rozwój inwestycji wielkopowierzchniowych, uproszczenia administracyjne związane z procedurami lokalizacyjnymi; podejmowanie przez władze lokalne inwestycji własnych (np. budowy dróg dojazdowych, kanalizacji sanitarnej i wodociągowej oraz innego technicznego uzbrojenia terenu, a także dokonywanie stosownych podziałów, scalenia, komunalizacji, wywłaszczeń, przekształceń własnościowych gruntów); tworzenie ulg podatkowych i/lub obniżenie stawek podatków; sprawowanie przez władze powiatowe nadzoru nad zmianami dokonywanymi przez gminy w planach lokalnych, w szczególności nad zmianami struktury przeznaczenia i własności gruntów.

Bazując na doświadczeniach krajów Europy Zachodniej wydaje się, że najwłaściwszą drogą byłoby tworzenie centrów logistycznych na podstawie formuły partnerstwa publiczno-prywatnego

Dzisiejsza polityka odnosząca się do wielkoskalowych inwestycji (patrz: Narodowa Strategia Spójności) zmierza raczej do dekoncentracji środków wsparcia publicznego. Polityka rozwoju centrów logistycznych powinna być skorelowana z Koncepcją Przestrzennego Zagospodarowania Kraju. Przy inicjowaniu ich rozwoju można rozważyć oparcie się na koncepcji klastrowej, w świetle której firmy prywatne je tworzą, a sektor publiczny, śledząc procesy rynkowe, koryguje ułomność rynku. Władza występowałaby wówczas w roli tzw. facilitatora klastra – zmieniając skupisko podmiotów logistycznych w układ sieciowy, działający na zasadzie kooperacji.

Alternatywną formą wsparcia rozwoju centrów logistycznych mogłoby być opracowanie programu rządowego ściśle skorelowanego z polityką transportową oraz mającego odzwierciedlenie w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju. Wówczas to centra logistyczne jako inwestycje publiczne byłyby wprowadzane do planów regionalnych, a dalej lokalnych, a ich lokalizacja dokonywałaby się na podstawie przepisów Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów Ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Partnerstwo publiczno-prywatne w logistyce

Bazując na doświadczeniach krajów Europy Zachodniej, wydaje się, że najwłaściwszą drogą byłoby tworzenie centrów logistycznych na podstawie formuły partnerstwa publiczno-prywatnego, angażującego środki sektorów: prywatnego, samorządowego i administracji rządowej. Za takim podejściem przemawia następujący argument: mimo że rynek potwierdza popyt na usługi logistyczne, to przeszkodą ich rozwoju jest wysoka kapitałochłonność tego rodzaju inwestycji, długi czas zwrotu oraz ryzyko. W takiej sytuacji sektor publiczny, tworząc system zabezpieczeń i zachęt finansowych oraz partycypując w inwestycji, może wyprzedzająco zabezpieczyć ryzyko i przyciągnąć kapitał – inwestorów.

Takie podejście wymagałoby jednak wypracowania systemu standardowych kryteriów ekonomicznych przyznawania wsparcia finansowego z sektora publicznego dla zgłaszanych do realizacji projektów centrów logistycznych.

Rola sektora prywatnego w tworzeniu centrów jest oczywista. Centra jako podmioty gospodarcze mają funkcjonować na zasadach komercyjnych, a ich operatorzy (firmy) są, jak każdy podmiot prywatny, nastawieni na zysk. Ponieważ logistyczne centra współpracują głównie z podmiotami z branży przemysłowej, konieczność zaangażowania w ich rozwój sektora prywatnego wynika także i z tego, że to prywatni przedsiębiorcy są klientami centrów i jako tacy zarazem dostarczają informacji o potrzebie istnienia centrów w danym miejscu; od ich zachowań zależą bowiem przepływy towarów (ilość, kierunki, czas).

Rolą administracji państwowej powinno być nadanie statusu inwestycji celu publicznego tym centrom, które zostaną uznane za szczególnie ważne dla ogólnonarodowych interesów gospodarczych i wpisanie ich do Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju.

Publicznym partnerem dla sektora biznesu w inwestycjach logistycznych mogą być natomiast samorządy. Partnerstwo publiczno-prywatne na rzecz rozwoju centrów logistycznych wydaje się być warunkiem koniecznym, albowiem polskie regiony (województwa samorządowe) w większości są zbyt słabe gospodarczo, aby samodzielnie i skutecznie wspierać powstawanie centrów.

Wydaje się przy tym, że znacznie silniejszą ekonomicznie pozycję mają duże miasta (samorządy komunalne), będące dla potencjalnych prywatnych inwestorów partnerami w inwestycjach budowy centrów. Zasadniczą rolą samorządu lokalnego powinno być tworzenie infrastruktury dla inwestorów, natomiast samorządów wojewódzkich – koordynacja planowania przestrzennego między gminami (regulacja konkurencji gmin, np. w obszarach metropolitalnych, o lokalizację centrów).

Na poziomie regionalnym warto z kolei rozważyć sposób wsparcia rozwoju centrów logistycznych poprzez wykorzystanie środków zintegrowanych programów operacyjnych rozwoju regionalnego.

Interes wielu miast w rozwoju centrów logistycznych wynika również i z tego, że środki miejskie stanowią swoiste „zaplecze kadrowe” dla centrów. Centra logistyczne są wielkimi pracodawcami, ale wymagają wykwalifikowanych kadr.

Program budowy centrów logistycznych o statusie celu publicznego mógłby być finansowany (lub współfinansowany) ze środków rządowych. Ocenia się, że wsparcie finansowe rozwoju centrów logistycznych byłoby nawet możliwe z funduszy Banku Światowego, jeśli będzie to działanie programowe.