Polskie drogi, czyli dziura łatana przepisem?

Podczas kontroli drogowej pojazdu załadowanego zużytymi akumulatorami ułożonymi w przestrzeni ładunkowej specjalistycznego kontenera pojazdu inspekcja stwierdzała przeważenie osi napędowych. Kierowca podczas załadunku sprawdzał dopuszczalną masę ładunku. Nie została ona przekroczona, ba, nawet jej nie osiągnięto Pojazd był załadowany w trzech czwartych swojej pojemności. Podczas jazdy niektóre akumulatory przesunęły się w skrzyni w czasie hamowania.

W trakcie pomiaru nacisk efektywny nie przekroczył parametrów dopuszczalnych dla danego pojazdu, ale był większy niż naciski dopuszczone na danej drodze. Kierowca został ukarany mandatem, a na przewoźnika nałożono karę w wysokości 5 tys. zł. Zarówno kierowca jak i przewoźnik zadawali pytania – co mamy zrobić w takim przypadku? Ograniczać masę przewożonych pojazdów do połowy? Problem dotyka nie tylko przewoźników

Co na to Unia?

Czym różni się sytuacja nadawcy we Francji czy Włoszech, do którego prowadzi droga z dopuszczalnym naciskiem na osie wynoszącym 11, 5 tony od sytuacji polskiego przedsiębiorcy, którego zakład znajduje się przy drodze o dopuszczalnym nacisku na osie wynoszącym 8 ton? Można łatwo zauważyć, że wymuszenie mniejszych nacisków na osie spowoduje zmniejszenie ładowności pojazdów. Mniej załadowanych towarów to z kolei wyższe koszty transportu. Do tego dojdzie zmniejszenie konkurencyjności gospodarki i dalsze konsekwencje gospodarcze oraz społeczne. Dlaczego społeczne? Ponieważ brak sprzedaży oznacza docelowo brak pracy dla ludzi produkujących dane towary.

Przewoźnik odwołał się, podnosząc, że wobec jego ładunku – przewożonego luzem – polskie prawo pozwala na łagodniejsze traktowanie. Akumulatory, podobnie jak ziemia i piasek, będą się przemieszczać zmieniając środek ciężkości. Odwołanie zostało odrzucone, a sprawa trafiła do sądu administracyjnego. W tym samym czasie przedsiębiorca postanowił nie pozostawić sprawy swojemu biegowi i czując się dyskryminowanym w Polsce, złożył skargę do Komisji Europejskiej. Po niecałych dwóch miesiącach przyszła odpowiedź – KE przyznała mu rację.

Inspekcja została wezwana do wstrzymania postępowania i jego umorzenia. Komisja w swoim stanowisku zwróciła uwagę, że od 2010 roku Polska powinna przestrzegać przepisów dyrektywy 96/53/WE w ramach całej sieci dróg, co oznacza dostosowanie sieci drogowej do wymagań stawianych pojazdom określonym w dyrektywie. Zgodnie z nią, nacisk na oś napędową powinien wynosić 11, 5 tony, a podstawa nałożenia kary na pojazd nie jest ważna.

W gąszczu przepisów

Na polskich drogach obowiązują ograniczenia. Z jednej strony ogranicza się prędkość, a z drugiej – ograniczenia dotykają wymiarów i mas. Obostrzenia mogą wprowadzać porządek – i to jest pożądane. Dzięki nim wiemy, z czym możemy spotkać się na drodze. Ograniczenia mogą być też narzędziem wywierania wpływu i – zaryzykujmy takie stwierdzenie – narzędziem ograniczającym swobodę gospodarczą. Wprowadzając je wystarczy postawić na drodze odpowiednie punkty kontroli i pomiaru, by zasilać budżet państwa karami za przekroczenia.

Przepisy techniczne wprowadzające wymagania dla pojazdów posługują się – jako jednym z kryteriów – pojęciem „dopuszczalnej ładowności”. Parametr ten jest jest skonstruowany w taki sposób, by układając ładunek poprawnie naciski na osie nie przekraczały przyjętych norm. Jeżeli musimy kierować się innymi niż maksymalne parametrami w zakresie nacisków na osie, oznacza to ograniczenie w zakresie masy całkowitej i ładowności.

Polskie prawo przewiduje ograniczenia wynikające z konstrukcji pojazdu (Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia) i w tym zakresie polskie prawo odpowiada w zasadzie w całości wymaganiom unijnym. Są to wartości techniczne, których osiągniecie nie gwarantuje jeszcze, że dany pojazd może się poruszać po drodze. O tym, czy dany pojazd może znaleźć się na danej drodze decydują inne przepisy. Jest to przede wszystkim ustawa o drogach publicznych oraz wydane na jej podstawie rozporządzenia.

Co do zasady nacisk na osie w Polsce może wynosić 11,5 tony, jednak z zastrzeżeniem niektórych dróg (patrz – Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8t (Dz.U.2012.1061))

Zgodnie z prawem unijnym (Dyrektywa Rady 96/53/WE [1] zmienionej Dyrektywą 2002/7/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, a w szczególności artykuł 4 pkt. 3) pojazdy i zestawy pojazdów, które przekraczają maksymalne wymiary mogą zostać dopuszczone do ruchu tylko gdy przewożą towary niepodzielne oraz na zasadzie jednostkowych zezwoleń wydawanych w sposób niedyskryminujący. Wspomniane jednak przekroczenie dotyczy nie parametrów dla drogi, lecz dla pojazdu. Oznacza to, że wspomniane rozporządzenie nie jest zgodnie z normami prawa unijnego.

Dodatkowo, przyjęta praktyka przewiduje, by w przypadku ustalenia przekroczenia dopuszczalnych nacisków podstawą nakładania kar były przepisy art. 64 ust 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z taką interpretacją ruch po drodze pojazdu, który przekracza określone normy jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego, w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ, a w przypadku pojazdu nienormatywnego należącego do Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej pod warunkiem uzyskania zezwolenia wojskowego na przejazd drogowy, wydawanego przez właściwy organ wojskowy.

Podstawą karania jest w tym przypadku art. 140aa ww. ustawy, który stanowi, że za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa wart. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do treści ust. 3 pkt 1 ww. artykułu karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na podmiot wykonujący przejazd.

Zgodnie ze standardami

Kwestia dostosowania sieci drogowej do standardów „starej Unii” była przedmiotem negocjacji akcesyjnych. Ratyfikując, po przeprowadzonym referendum, Traktat o przystąpieniu do UE, Polska wyraziła zgodę na okres przejściowy określony w załączniku XII do ww. traktatu, trwający do 31 grudnia 2010 roku. Zgodnie z ww aktem w okresie przejściowym tj. do 31 grudnia 2010 roku pojazdy mogły korzystać z niezmodernizowanej części polskich dróg jedynie pod warunkiem, iż spełniają polskie normy nacisku na oś.

Po upływie okresu przejściowego cała sieć drogowa miała zostać udostępniona do korzystania przez pojazdy spełniające limity określone w Dyrektywie Rady 96/53/WE [1] zmienionej Dyrektywą 2002/7/WE Parlamentu Europejskiego i Rady. Oznacza to, że jeżeli pojazd jest zgodny z Dyrektywą Rady 85/3/EWG z dnia 19 grudnia 1984 roku w sprawie ciężarów, wymiarów i innych parametrów technicznych niektórych pojazdów drogowych, to w ramach wspólnej polityki transportowej należy zapewnić, by istniały wspólne normy umożliwiające poprawę wykorzystania pojazdów drogowych w ruchu między państwami członkowskimi.

W odpowiedzi na przytoczoną skargę KE stwierdziła, że nie ma możliwości wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia przepisów prawa przeciwko Polsce w sprawie jednostkowej, to jednak „zamierza przypomnieć władzom polskim o konieczności wywiązywania się ze swoich zobowiązań w odniesieniu do traktatu o przystąpieniu”. W sprawie zostały złożone wnioski o umorzenie postępowania, a zatem sprawa będzie miała ciąg dalszy. W swoim stanowisku Komisja Europejska wyznaczyła termin czterotygodniowy na przesłanie dodatkowych informacji. Jeżeli do tego czasu nie zostaną podjęte działania mające na celu wstrzymanie postępowania do Komisji Europejskiej zostanie przekazana informacja o nie zastosowaniu się do prawa unijnego.

Co dalej?

Warto w tym momencie zastanowić się co może zrobić obywatel w takim przypadku. Skarga obywatela na działanie rządu nie jest automatycznie podstawą wszczęcia jakiejkolwiek procedury unijnej. Organ, do którego wpływa skarga – w tym przypadku Komisja – może jednak złożyć skargę do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.

Przed Trybunałem dopuszczone jest prowadzenie postępowań spornych w skargach Komisji, jak również podmiotu skarżącego lub skarżonego, jakim może być państwo członkowskie w celu stwierdzenia naruszenia lub naruszeń zapisów Traktatu przez państwo członkowskie (art. 226 i 227 Traktatu Wspólnoty Europejskiej – TWE).

Dopuszczone jest także prowadzenie postępowań przeciwko instytucjom wspólnotowym o stwierdzenie nieważności, jak również o uchylenie aktu prawa wspólnotowego (tzw. skarga konstytucyjna zgodnie z art. 230 TWE). Docelowo skarga prowadzi do uchylenia aktu organu. Ten tryb nie jest jednak przewidziany dla osób fizycznych. Osoby takie, podobnie jak każdy podmiot występujący w ramach Wspólnoty posiadają na podstawie art. 232 TWE prawo do złożenia skargi na bezczynność instytucji. Skarga taka umożliwia stwierdzenie istnienia bezprawnego zaniechania instytucji wspólnotowej lub państwa członkowskiego. Zaskarżany brak działania musi stanowić naruszenie zapisów TWE, czyli naruszać ogólne zasady prawa lub stanowić nadużycie władzy.

W czasie oczekiwania na ostateczne rozstrzygnięcia swoje stanowisko wyraził GITD. W przesłanym piśmie podniósł on, że zgodnie z art. 7 dyrektywy 96/53/WE państwo ma również możliwość nakładania lokalnych ograniczeń na maksymalne dopuszczalne wymiary i/lub ciężary pojazdów, które mogą być używane, w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym. Zgodnie z literalnym brzmieniem tego aktu, chodzi przede wszystkim o obszary takie jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnych walorach przyrodniczych. Czyli mamy do czynienia z tzw. wyjątkiem. Podsumujmy zatem problem statystycznie.

Sieć dróg publicznych zgodnie z danymi GDDKiA to ponad 380 tys. km. Sieć dróg o dopuszczalnym nacisku na oś 11,5 tony stanowi w Polsce około 3 tys km. Mamy zatem przypadek, gdy mniej niż 1 proc. stanowi o większości. A zatem zdaniem administracji w Polsce dopuszczalny nacisk na oś na drodze to 11,5 tony i jest to zasadą – lecz można ją stosować tylko na 1 proc.dróg publicznych, a także zgodnie z zasadą wyrażoną w art 7 dyrektywy 96/53/WE, który pozwala na odstępstwo od podanej powyżej regulacji gdy mamy do czynienia z miejscami o szczególnym charakterze, to w Polsce 99 proc. dróg przechodzi przez małe miasta, wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym. Czyli, jeżeli 1 proc. dróg w województwie mazowieckim (stan na 2011 rok) to 34 588,4 km, to można – jak najbardziej statystycznie – przyjąć, iż poza Warszawą cała Polska to … obszar o szczególnym znaczeniu przyrodniczym.