Prawo i bezprawie

Do 30. kwietnia 2016 r. postępowania celne w całej Unii Europejskiej były prowadzone w oparciu o przepisy krajowe. W przypadku Polski, aktem prawnym, który regulował kwestie związane z tym tematem była ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Przepisy zawarte w ordynacji były stworzone z podziwu godną dokładnością i dbałością o szczegóły. Precyzyjnie opisano w nich zasady, których musi się trzymać organ prowadzący postępowanie, począwszy od jego wszczęcia, poprzez określenie stron, wydawanie postanowień, decyzji, ich doręczanie, wnoszenie zażaleń i odwołań, instytucję wznowienia postępowania, uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, czy też wygaśnięcia.

Przepisy dotyczące postępowań podatkowych (w których zawierały się również postępowania celne) spisano łącznie w 152 artykułach ustawy, zajmujących 68 stron, językiem prostym i zrozumiałym dla każdego. Strona postępowania mogła być spokojna o swoje prawa – jeśli nawet organ prowadzący postępowanie dopuścił się jakichś nieprawidłowości, organy wyższej instancji oraz sądy powszechne, nie miały niejako wyjścia i chcąc nie chcąc musiały ściśle egzekwować przestrzeganie obowiązujących przepisów. Ten zdrowy i naturalny porządek rzeczy został niestety zmieciony z dniem 1 maja 2016 r., wraz z wprowadzeniem w życie „pakietu prawnego Unijnego Kodeksu Celnego”.

I stał się chaos…

Od 1 maja 2016 r. w przypadku postępowań w sprawach celnych stosuje się przepisy „pakietu prawnego UKC”, a konkretnie:
• art. 22-32 UKC,
• art. 8-15 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2015/2447 z dnia 24 listopada 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania niektórych przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 952/2013 ustanawiającego unijny kodeks celny (tzw. „rozporządzenia wykonawczego”);
• art. 8-18 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2015/2446 z dnia 28 lipca 2015 r. uzupełniającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 952/2013 w odniesieniu do szczegółowych zasad dotyczących niektórych przepisów unijnego kodeksu celnego (tzw. „rozporządzenia delegowanego”).

Już na wstępie rzuca się w oczy dysproporcja pomiędzy 152 artykułami Ordynacji podatkowej versus łącznie 30 artykułami prawa unijnego, w dodatku rozrzuconymi dla utrudnienia po trzech różnych aktach prawnych.

Żeby dodatkowo skomplikować prowadzenie postępowań celnych, w pewnym niewielkim zakresie postanowiono w Brukseli posiłkować się jednak przepisami krajowymi. W Polsce regulacje na ten temat zostały zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy Prawo celne:

Art. 73. 1.
Do:
1) postępowania w sprawach celnych stosuje się odpowiednio przepisy art. 12,art. 138a § 4, art. 141–143, art. 168, art. 170, art. 215 § 1 oraz działu IV rozdziałów 2, 5, 6, 9 i 10, rozdziału 11 – z wyłączeniem art. 200, oraz rozdziałów 21–23 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa;
2) odwołań stosuje się odpowiednio także przepisy art. 140 § 1, art. 162 § 1–3,art. 163 § 2, art. 169, art. 208, art. 210 § 1 pkt 1–6 i 8 oraz § 2, art. 220, art. 221,art. 222, art. 223, art. 226–229, art. 232, art. 233 § 1 i 2, art. 234 oraz art. 234a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa.

Nawet pobieżny rzut oka na powyższe regulacje musi doprowadzić czytelnika do wniosku, że problematyka postępowań celnych została w prawodawstwie unijnym potraktowana po łebkach, a przepisy nie tworzą spójnej całości. Chociaż w preambule do UKC (w punkcie 22) słusznie zauważono, że „w odniesieniu do decyzji dotyczących stosowania przepisów prawa celnego (…) powinno się stosować te same zasady”, za słowami tymi nie poszły czyny: nie określono jednoznacznie zasad prowadzenia postępowań, a część regulacji nadal pozostawiono w gestii państw członkowskich.

Zmiany, zmiany, zmiany…

Polski przedsiębiorca wraz z „pakietem prawnym UKC” musiał przełknąć szereg nowości, z których większość była dla niego co najmniej niezrozumiała:

a) z obiegu prawnego wypadło pojęcie postanowienia, które zostało niejako wchłonięte przez kodeksowe pojęcie decyzji, zdefiniowanej jako „każdy akt wydany przez organy celne odnoszący się do przepisów prawa celnego zawierający orzeczenie w konkretnej sprawie, który pociąga za sobą skutki prawne dla zainteresowanej osoby lub zainteresowanych osób” (art. 5, punkt 39 UKC);

b) decyzje zostały podzielone na „korzystne” oraz „niekorzystne” (z punktu widzenia ich adresata), przy czym nie określono dokładnie, jakie czynniki decydują o ich „korzystności” lub „niekorzystności”. Brak jasnego rozróżnienia spowodował w efekcie nadmiar ostrożności ze strony organów prowadzących postępowanie (w myśl zasady, że lepiej na wszelki wypadek każdą decyzję traktować jako potencjalnie niekorzystną dla strony).Pojawiły się ponadto liczne nieporozumienia w komunikacji na linii urząd – petent oraz niepotrzebne wydłużanie postępowań, gdyż w tej sytuacji urząd ma obowiązek powiadomienia osoby zainteresowanej o podstawach, na których zamierza oprzeć decyzję, zaś osoba zainteresowana ma prawo przedstawienia swojego stanowiska w terminie 30 dni, licząc od dnia powiadomienia (aczkolwiek od tej reguły są przewidziane wyjątki). Ów 30-dniowy termin na przedstawienie stanowiska wydłuża termin wydania decyzji (który według UKC wynosi 120 dni) o kolejnych kilka tygodni, gdyż urzędy muszą jeszcze odczekać dla przyzwoitości kilkanaście dni, dając szansę poczcie na dostarczenie ewentualnego listu wysłanego na ostatnią chwilę.

c) wprowadzono instytucję sprawdzenia składanego wniosku, na co organ celny ma aż 30 dni (licząc od dnia otrzymania wniosku). W sytuacji, gdy wniosek spełnia wszelkie wymogi, organ celny ma obowiązek powiadomić wnioskodawcę o jego przyjęciu; jeżeli zaś wniosek nie spełnia wymogów, wówczas wnioskodawcę należy wezwać do uzupełnienia informacji, na co znów idzie kolejne 30 dni. Gdy wnioskodawca uzupełni wadliwy wniosek, zostaje on przyjęty z datą otrzymania wymaganych przez organ celny informacji, o czym organ celny znów ma obowiązek powiadomić wnioskodawcę. Natomiast jeśli wnioskodawca nie uzupełnił wniosku w wyznaczonym terminie, organ celny powinien go powiadomić o odmowie przyjęcia wniosku.

d) do ustawowego 120-dniowego terminu na przeprowadzenie postępowania (z możliwością wydłużenia go o kolejne 30 dni) doszła również, przewidziana w przepisach wykonawczych opcja dodatkowego wydłużenia czasu postępowania w przypadku wystąpienia szeregu różnych sytuacji.

e) znamienną ciekawostkę stanowi fakt, iż w przypadku postępowań wszczynanych z urzędu, zarówno UKC, jak i przepisy krajowe w ogóle nie określają maksymalnego terminu na zakończenie postępowania.

f) bardzo istotną różnicę w stosunku do przepisów Ordynacji podatkowej stanowi fakt, iż dla postępowań wszczynanych z urzędu, przepisy nie wymagają formalnego wszczęcia odrębnym dokumentem (wg. Ordynacji – było to postanowienie), a nawet nie ma obowiązku powiadomienia strony o tym, że toczy się wobec niej jakiekolwiek postępowanie celne. W praktyce, strona o toczącym się postępowaniu zostaje poinformowana na etapie „prawa do bycia wysłuchanym”, czyli kiedy decyzja jest już gotowa do podpisu, co stanowi jawne pogwałcenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, dotąd rygorystycznie przestrzeganej w polskiej praktyce prawnej.

g) w pakiecie prawnym UKC brak również regulacji dotyczących formalnego zakończenia postępowania w sytuacji, w której nie zostaje wydana decyzja, co może prowadzić w efekcie do „bezterminowych” postępowań celnych, wiszących nad głową przedsiębiorcy jak miecz Damoklesa, „do końca świata i jeden dzień dłużej”.

h) zgodnie z art. 44 ust. 4 UKC państwa członkowskie zostały zobligowane do zapewnienia procedury odwoławczej od decyzji wydanych w efekcie prowadzonych postepowań. Brak jednak konkretnych wytycznych unijnego ustawodawcy, nawet w tak fundamentalnej sprawie, jak ta, czy odwołanie musi rozpatrywać organ wyższego szczebla, czy też może to zrobić organ, który kwestionowaną decyzję wydał.

i) przepisy unijne przemilczają (uregulowane wcześniej bardzo szczegółowo w Ordynacji podatkowej) tematy wznowienia postępowania, uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, czy też wygaśnięcia. W to miejsce wprowadzone zostały, mętnie opisane „tryby nadzwyczajne” (art. 23 ust. 3, art. 27 oraz 28 UKC). Jak pokazało życie, urzędnicy UCS-ów nie mają żadnej wiedzy, jak stosować te przepisy w praktyce, a czasami posuwają się wręcz do kuriozalnych pytań kierowanych do wnioskodawcy, na jakiej podstawie prawnej formułuje on swoje żądanie w przedmiotowej materii.

To tylko najbardziej rzucające się w oczy absurdy, dzięki którym polskie organy celne, które przed 1 maja 2016 r. (czyli przed wejściem w życie UKC) bez problemu z reguły kończyły postępowania celne w 30-dniowym terminie, wymaganym wówczas przepisami Ordynacji podatkowej, obecnie z ledwością dotrzymują terminu 120-dniowego (a nierzadko go przekraczają), a to co wydają pod nazwą decyzji nierzadko posiada charakter prawnego kuriozum.

Ciemność, widzę ciemność…

Dr hab. Mirosława Laszuk z Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku, autorka wielu cenionych publikacji z zakresu prawa celnego (z których korzystałem m.in. na potrzeby niniejszego artykułu) ów legislacyjny chaos podsumowuje w kilku celnych zdaniach: „Ustawodawca nie sprecyzował, poza odesłaniem do przepisów regulujących procedurę na wniosek, żadnych bardziej szczegółowych zasad i wymogów mających zastosowanie do postępowania prowadzonego z urzędu. (…) Zainicjowanie takiego postępowania nie wymaga jego formalnego wszczęcia odrębnym aktem administracyjnym, brak jest określonych terminów postępowania. Powoduje to, że postępowanie prowadzone z urzędu jest niejasne, a przecież zdecydowana większość decyzji wydawanych z urzędu jest decyzjami niekorzystnymi. Również tryb nadzwyczajny przewidziany w stosunku do decyzji wydawanych z urzędu jest niejasny. Przesłanka unieważnienia, zmiany lub cofnięcia decyzji została sformułowana zbyt ogólnie, co nie wpływa korzystnie na zapewnienie trwałości sytuacji prawnej adresata decyzji.”

Albert Camus napisał, że „największą katuszą dla człowieka jest być sądzonym bez prawa”. Unijny przedsiębiorca może sobie na pociechę poczytać „Dżumę” i wypić kieliszek Camusa za zdrowie brukselskich biurokratów. Na czytelne i jasne prawa nie ma co liczyć.