Ręcznie czy elektronicznie

Modelowym przykładem tej tezy jest transport kolejowy, w którym cel skrócenia jazdy pociągiem wiąże się z kosztownymi rewitalizacjami (modernizacjami) torowisk, nie zaś – poprawą koordynacji ruchu pasażerskiego czy pracy przewozowej, które mogą być osiągnięte poprzez implementację prostych usprawnień organizacyjnych wspomaganych nowoczesnymi technologiami komunikacyjnymi.

Infrastruktura drogowa w kraju

Z podobną sytuacją mamy do czynienia także w przypadku systemu poboru opłat za korzystanie z autostrad. Manualny system poboru opłat stał się już rozwiązaniem anachronicznym, nieefektywnym ekonomicznie oraz operacyjnie. Ten anachronizm dotyka przede wszystkim kierowców samochodów osobowych, których liczba w Polsce przekroczyła już ponad 18,7 mln, co oznacza liczbę zbliżoną do średniej pojazdów w UE na 1000 mieszkańców. Tymczasem, pod względem liczby kilometrów na 100 000 mieszkańców lub 1000 m2 powierzchni, Polska wciąż odbiega od większości państw UE. Na koniec roku 2010 w Polsce przypadało 2 km autostrad na 100 tys. ludności i 3 km na 1000 m2 powierzchni, a obecnie wskaźniki te wyglądają niewiele lepiej. Dla porównania w Niemczech na 100 tys. ludności było w tym czasie 16 km autostrad, a na 1000 m2 powierzchni – 36 km, a w Portugalii – 26 km autostrad na 100 tys. ludności i 30 km na 1000 m2 powierzchni.

Wspomniana Portugalia jest przykładem państwa, które dostrzegło nieefektywność systemu poboru opłat za korzystanie z autostrad opartego o miejsca poboru opłat, wymagającego kosztownych w realizacji i późniejszym utrzymaniu inwestycji w „twardą” infrastrukturę, zastępując go (obecnie na części dróg) elektronicznym systemem opłat, wykorzystującym nowoczesne technologie komunikacyjne. System ten rozpoznaje pojazdy na podstawie numerów rejestracyjnych zakodowanych w urządzeniu pokładowym i na tej podstawie pobierane są opłaty za przejechane kilometry po autostradzie. Podobne elektroniczne systemy opłat są z powodzeniem stosowane m.in. w Chile, RPA czy Australii. Prace nad jego wprowadzeniem trwają m.in. w Malezji.

Systemy opłat za korzystanie z autostrad w Polsce

Zgodnie z Ustawą z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym opłaty za przejazd autostradą pobierać mogą: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, drogowa spółka specjalnego przeznaczenia, spółka, z którą Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowa spółka specjalnego przeznaczenia zawarli umowę.

Obowiązujące regulacje prawne wskazują, że docelowo niemal wszystkie autostrady w Polsce będą płatne. Zgodnie z aktualnymi planami, łączna sieć dróg i autostrad w Polsce liczyć będzie ok. 7300 km, z czego ok. 2000 km to autostrady. Na koniec 2013 r. oddanych zostało ok. 75% zaplanowanych odcinków autostrad, tj. niecałe 1500 km.

Obecnie opłaty pobierane są na następujących odcinkach:

1. autostrada A1: Rusocin – Nowa Wieś,
2. autostrada A2: Konin – Świecko,
3. autostrada A2: Konin – Stryków,
4. autostrada A4: Wrocław – Sośnica,
5. autostrada A4: Katowice – Kraków.

Na odcinkach zarządzanych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, tj. Konin – Stryków i Wrocław – Sośnica (łącznie ok. 260 km) dla pojazdów lekkich (poniżej 3,5 tony) opłaty pobierane są za pośrednictwem następujących systemów poboru opłat: manualnego i elektronicznego.

Opłata elektroniczna dla pojazdów ciężkich została wprowadzona z dniem 1 lipca 2011 r. i zastąpiła system winietowy. Tym samym wyeliminowane zostały zagrożenia zbilansowania wpływów i wydatków Krajowego Funduszu Drogowego (KFD), wynikające z funkcjonowania systemu winietowego (tj. znaczne różnice w wysokości opłat winietowych i opłat za przejazd autostradami oraz inne nieprawidłowości w działaniu systemu winietowego). Uruchomienie systemu stworzyło w Polsce warunki do wdrożenia europejskiej usługi opłaty elektronicznej, pozwalającej użytkownikom dróg na korzystanie z jednego urządzenia pokładowego do poboru myta elektronicznego na terenie krajów Unii Europejskiej.

Mapa dróg krajowych objętych Krajowym Systemem Poboru Opłat

System elektroniczny w początkowej fazie (lipiec 2011 r.) obejmował ok. 1565 kilometrów dróg. Na koniec 2013 r. systemem objętych jest blisko 2653 kilometrów dróg krajowych, ekspresowych i autostrad na terenie całego kraju. System elektroniczny dla pojazdów poniżej 3,5 tony może jednak być stosowany jedynie na odcinku A2 Konin–Stryków oraz A4 Bielany Wrocławskie – Sośnica (łącznie tylko 260 km).

Obecny stan zaawansowania budowy autostrad i ich przystosowania do objęcia poborem opłat zakłada uruchomienie systemu opartego o dotychczasowe rozwiązania, od 2017 roku, na następujących odcinkach:

1. autostrada A1: Czerniewice – Stryków I oraz Stryków I – Tuszyn,
2. autostrada A2: Stryków I – Konotopa,
3. autostrada A4: Bieżanów – Rzeszów Zachodni i Rzeszów Wschodni – Korczowa.

Od 2018 roku systemem objęte zostaną następujące odcinki:

1. autostrada A1: Tuszyn – Pyrzowice, Pyrzowice – Maciejów, Sośnica – Świerklany i Świerklany – Gorzyczki
2. autostrada A4: Zgorzelec – Krzyżowa i Krzyżowa – Wrocław
3. autostrada A18: Olszyna – Krzyżowa

System ETC ma objąć docelowo ok. 2000 km autostrad, 5000 km dróg ekspresowych i 600 km dróg krajowych.

Manualny system poboru opłat w kraju

Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, decydując się na organizację manualnego systemu poboru opłat za korzystanie z autostrad, kierowała się przede wszystkim wąskim kryterium „księgowym”, tj. szacunkowymi dochodami z tytułu funkcjonowania systemu w przyszłości, w mniejszym stopniu natomiast uwzględniono zagadnienia operacyjne. Warto podkreślić, że wśród nieprawidłowości wskazanych w raporcie Najwyższej Izby Kontroli znalazł się brak koncepcji funkcjonowania systemu poboru opłaty elektronicznej przed ogłoszeniem przetargu na budowę i zarządzanie. Konsekwencją przyjętych rozwiązań organizacyjnych mogą być problemy z unifikacją sposobów opłat za korzystanie z autostrad pobieranych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i przez drogowe spółki specjalnego przeznaczenia, a co się z tym wiąże – stworzeniem jednolitego, spójnego systemu. Nie zapewniono interoperacyjność systemów poboru opłat za przejazd autostradami koncesyjnymi i drogami zarządzanymi przez GDDKiA.

Wpływy z manualnego systemu poboru opłat

Budowa manualnego systemu poboru opłat generuje dodatkowe koszty, których można byłoby uniknąć implementując inne rozwiązania organizacyjne. Dla przykładu, samo dostosowanie autostrady A4 na odcinku Bielany Wrocławskie – Gliwice Kleszczów do poboru opłat kosztowało około 233 mln zł. Warto podkreślić, że suma ta uwzględniała jedynie budowę miejsc poboru opłat bez innych kosztów, takich jak adaptacja pasów ruchu, dróg dojazdowych czy wydatków związanych z wykupem gruntów.

Z opracowanej przez Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej informacji „Aktualny stan funkcjonowania elektronicznego systemu poboru opłat viaTOLL i jego wpływu na finansowanie inwestycji infrastrukturalnych w przyszłości” wynika, że łączne przychody Krajowego Systemu Poboru Opłat (KSPO) do 31 stycznia 2013 r. wyniosły 1, 446 mln zł. W tym samym czasie zostały poniesione koszty w wysokości 1, 512,5 mln zł, w tym: koszty inwestycyjne w kwocie 1 262 mln zł i koszty operacyjne 251 mln zł. Natomiast w okresie od 1 stycznia do 30 listopada roku 2013 r. na konto Krajowego Funduszu Drogowego (KFD) wpłynęło ponad 1,08 mld zł z Krajowego Systemu Poboru Opłat (KSPO). Na tę kwotę składają się opłaty elektroniczne (86,44%) oraz opłaty manualne pobierane od kierowców pojazdów osobowych (13,56%) na odcinkach autostrad A2 Konin – Stryków i A4 Bielany Wrocławskie – Sośnica, zarządzanych przez GDDKiA. Łącznie, od początku funkcjonowania Krajowy System Poboru Opłat zebrał na koniec roku 2013 r. ponad 2,5 mld zł.

Wprowadzenie systemu manualnego tylko na odcinkach zakładanych do uruchomienia w pierwszym etapie oznacza uruchomienie pięciu nowych PPO i 24 nowych SPO. W przypadku wprowadzenia płatności w systemie manualnym na kolejnych odcinkach koniecznym będzie uruchomienie kolejnych czterech PPO i 17 SPO, zatem łącznie pozostaje do uruchomienia dziewięć PPO oraz 41 SPO.

W przypadku wspomnianej wyżej autostrady A4 na odcinku Bielany Wrocławskie – Gliwice Kleszczów do uruchomienia poboru opłat konieczne było zbudowanie dwóch PPO i 12 SPO. Zatem koszt budowy samych miejsc poboru opłat bez innych kosztów, w tym budowy i dostosowania dróg dojazdowych czy związanych z wykupem gruntów, może wynosić łącznie od 800 mln zł do 1050 mln zł.

Należy przy tym zauważyć, że na niektórych wyżej wspomnianych autostradach została poniesiona przynajmniej część kosztów budowy infrastruktury manualnego systemu poboru opłat, takich jak: budowa punktów poboru opłat (PPO), adaptacja pasów ruchu, budowa stacji poboru opłat (SPO) i dojazdów do nich.

Tym niemniej, nawet biorąc pod uwagę nieodwracalność poniesionych już kosztów na przystosowanie autostrad do systemu manualnego, szacujemy, że objęcie omawianym manualnym systemem poboru opłat wszystkich planowanych autostrad kosztować będzie Skarb Państwa 1,0 – 1,2 mld zł.

Krajowy Fundusz Drogowy

Krajowy Fundusz Drogowy (KFD) jest funduszem celowym gromadzącym środki finansowe na przygotowanie inwestycji, budowę, przebudowę, remonty i utrzymanie autostrad i dróg ekspresowych oraz innych dróg krajowych. KFD jest podstawowym instrumentem Programu Budowy Dróg i Autostrad – głównym źródłem jego finansowania, a co za tym idzie – także kluczowym podmiotem dla rozwoju infrastruktury drogowej w Polsce. W związku z tym jego sytuacja finansowa ma kluczowe znaczenie dla funkcjonowania branży budowlano-transportowej, jak również dla sektora finansów publicznych (SFP). Do przychodów KFD zalicza się między innymi: opłaty za przejazdy autostradami zarządzanymi przez GDDKiA, środki przekazywane przez GDDKiA z tytułu płatności dokonywanych przez operatorów płatnych autostrad, opłaty za dokumentacje przetargowe.

Według informacji Ministerstwa Finansów łączne zadłużenie KFD wynosiło na koniec 2012 r. 41,197 mld zł, a na koniec III kwartału 2013 r. wzrosło do 41,74 mld zł.

Trzeba pamiętać, że to przede wszystkim KFD przyczynia się do problemów z szacowaniem wysokości zadłużenia publicznego liczonego według różnych metod: według zasad krajowych (państwowy dług publiczny – PDP), według metodologii unijnej (dług sektora instytucji rządowych i samorządowych – EDP).

Państwowy dług publiczny (PDP, zadłużenie sektora finansów publicznych po konsolidacji) na koniec III kwartału 2013 r. wyniósł 890 579,6 mln zł. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (EDP), stanowiący jeden z elementów kryterium fiskalnego z Maastricht, wyniósł 940 182,1 mln zł. Oprócz wskazanego zadłużenia KFD, które nie jest zaliczane do PDP (zadłużenie liczone metodą według przepisów krajowych), natomiast wchodzi w skład zadłużenia obliczanego według metodologii unijnej – EDP. Różnica ta wynika z nabytych przez KFD aktywów infrastrukturalnych – 11 499,2 mln zł.

Ze względu na sytuację sektora finansów publicznych uzasadnione wydaje się poszukiwanie możliwości ograniczania zadłużenia publicznego poprzez m.in. redukcję wydatków na organizację systemu poboru opłat za korzystanie z autostrad. Jak wykazano, jego implementacja oznacza znaczące, dodatkowe koszty budowy i zarządzania. Zobowiązania KFD są bardzo wysokie i mają duży wpływ na wysokość zadłużenia sektora finansów publicznych (według metodologii unijnej – EDP), zatem wskazane są rozwiązania, które pozwolą na zmniejszenie wysokości zobowiązań Funduszu.

Zamknięty manualny versus otwarty elektroniczny system poboru opłat

W otwartym elektronicznym systemie poboru opłat punkty poboru opłat wyposażone w przekaźniki DSRC (Dedicated Short Range Communication) zamontowane na bramownicach umiejscowione są na każdym odcinku na określonej sieci dróg płatnych. Przekaźniki DSRC obejmą swym zasięgiem wszystkie pasy drogi (w tym utwardzone pobocze) w każdym kierunku, aby zapewnić komunikację z systemem wszystkich pojazdów wyposażonych w odpowiednie OBU. Podstawowa funkcjonalność jest taka sama jak w przypadku istniejącego już w Polsce systemu ETC. Warto w tym miejscu wspomnieć, że obecnie działający w Polsce system elektroniczny nie jest jedyną alternatywą – na świecie funkcjonują np. systemy Trip Planning czy Video Tolling (ten ostatni działa np. w Portugalii).

Ewentualne wprowadzenie otwartego systemu poboru opłat (MLFF) za korzystanie z autostrad opiera się na wykorzystaniu nieobowiązkowych urządzeń pokładowych (OBU – On Board Unit) umieszczonych w pojazdach oraz możliwości planowania podróży dla użytkowników.

Korzyści systemu elektronicznego poboru opłat

Do potencjalnych podstawowych korzyści organizacyjnych otwartego systemu poboru opłat (MLFF) za korzystanie z autostrad zaliczyć należy: poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego dzięki eliminacji konieczności zatrzymywania się przy barierach lub/i szlabanach; zmniejszenie ograniczeń płynności ruchu na autostradach poprzez umożliwienie wyprzedzania i zmiany pasa ruchu w trakcie transakcji naliczania opłaty; możliwość przetwarzania transakcji dla dużej liczby pojazdów przejeżdżających płatnym odcinkiem autostrady w tym samym czasie bez zaburzania przepływu ruchu; możliwość wprowadzenia jednolitego systemu poboru opłat na wszystkich autostradach w Polsce i wykorzystania danych transakcyjnych dla innych zastosowań (np. monitorowanie i zarządzanie ruchem); elastyczność operacyjną w przypadku potencjalnej rozbudowy systemu; potencjalnie szybsza implementacja systemu płatności – (o nawet 12 miesięcy), zatem możliwa już w pierwszym kwartale 2016 r.

Od 2017 roku zakłada się uruchomienie systemu według obecnie obowiązujących zasad na następujących odcinkach: A1: Czerniewice – Stryków I oraz Stryków I – Tuszyn, A2 Stryków I – Konotopa, A4 Sośnica – Bielany Wrocławskie, Bieżanów – Rzeszów Zachodni, Rzeszów Wschodni – Korczowa oraz począwszy od roku 2018 rozpoczęcie poboru opłat na kolejnych odcinkach, tj.: A1 Tuszyn – Pyrzowice, Pyrzowice – Maciejów, Sośnica – Świerklany i Świerklany – Gorzyczki, A4: Zgorzelec – Krzyżowa i Wrocław – Krzyżowa oraz A18: Olszyna – Krzyżowa. Uruchomienie otwartego systemu poboru opłat za korzystanie z autostrad dla pierwszych pięciu z wymienionych wyżej odcinków byłoby możliwe na początku 2016 r., a kolejnych sześciu w 2017 r.

Do potencjalnych podstawowych korzyści ekonomicznych otwartego elektronicznego systemu poboru opłat za korzystanie z autostrad można zaliczyć: skuteczniejszą niż w przypadku planowanego systemu manualnego implementację, czego skutkiem będzie szybsze pojawienie się dochodów podmiotów sektora publicznego, a tym samym uzyskanie możliwości zmniejszenia wysokości zobowiązań KFD w krótszym czasie; możliwość zmniejszenia kosztów przygotowania (zakup gruntów pod budowę miejsc poboru opłat) i adaptacji infrastruktury drogowej (w tym – zjazdów); możliwość zmniejszenia kosztów późniejszej obsługi operacyjnej.

Szacuje się, że wskutek szybszego uruchomienia poboru opłat dodatkowe przychody KFD mogą wynieść: 250 mln zł w 2016 r. dzięki gotowości do poboru opłat od I kwartału 2016 r. (czyli o 12 miesięcy szybciej od zakładanego terminu wprowadzenia systemu manualnego) na nowych odcinkach autostrad A1, A2 i A4; 250 mln zł w latach następnych dzięki rozbudowie systemu MLFF o 6 kolejnych odcinków autostrad A1, A2 i A4.

Wyliczenia te oparte są o pesymistyczne założenia porównywalnych (biorąc pod uwagę długość autostrad objętych opłatami) nominalnie przychodów z tytułu opłat do przychodów wpływających z KSPO. W przypadku większego proporcjonalnie korzystania z płatnych autostrad, realnego w przypadku spełnienia prognoz o trwałym, stabilnym wzroście gospodarczym, pociągającym za sobą wzrost realnych dochodów ludności, przychody powinny być wyższe.

Objęcie manualnym systemem poboru opłat wszystkich planowanych autostrad kosztować będzie Skarb Państwa 1,0 – 1,2 mld zł.

Do kosztów implementacji systemu elektronicznego ponoszonych przez sektor publiczny trzeba natomiast zaliczyć budowę właściwej infrastruktury, a także zakup urządzeń pokładowych (on board unit – OBU), pozwalających na dokonywanie rejestracji przejazdu po płatnych odcinkach dróg, stanowiącej podstawę naliczenia opłaty. W przypadku kosztów zakupu OBU należy oszacować niezbędną ilość urządzeń. Z uwagi na proponowaną zmianę dotychczasowego systemu i zakładane objęcie nim pojazdów osobowych, które obecnie korzystają z systemu elektronicznego opłat w niewielkim zakresie, trzeba zakładać znacząco wyższy popyt na OBU. Biorąc pod uwagę zarówno wzrost liczby użytkowników spoza Polski, jak i wzrost popytu na korzystanie z płatnych autostrad (biorąc pod uwagę zwiększenie ich długości) przez polskich użytkowników, szacuje się, że liczba potrzebnych OBU do roku 2018 nie powinna przekroczyć 5 mln sztuk (założenie pesymistyczne, należy zakładać raczej mniejszą liczbę). W tym samym czasie koszt implementacji systemu MLFF obejmować będzie: 420–470 mln zł na budowę właściwej infrastruktury, 200–240 mln zł na zakup ok. 5 mln OBU.

Przy założonym przez GDDKiA koszcie wdrożenia dotychczasowego zamkniętego manualnego systemu poboru opłat za korzystanie z autostrad, szacowanym na około 1,0–1,2 mld zł, implementacja systemu elektronicznego poboru opłat powinna przynieść Skarbowi Państwa od 390 do 580 mln zł oszczędności w nakładach inwestycyjnych (place poboru opłat i towarzysząca im infrastruktura, brak konieczności integracji różnych systemów). Same oszczędności związane z adaptacją dla jednego pasa ruchu (przy szacunkowych kosztach na poziomie ok 1,2 mln zł za 1 km) tylko dla 4 odcinków autostrad są szacowane są na poziomie około 230 mln zł.

Analiza potencjalnych korzyści otwartego elektronicznego systemu poboru opłat za korzystanie z autostrad wskazuje na jego liczne przewagi operacyjne w stosunku do implementowanego obecnie przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad systemu zamkniętego.

Obecnie obowiązujący system poboru opłat dla pojazdów osobowych oparty na rozwiązaniach manualnych, biorąc pod uwagę jego niedostosowanie do zmian technologicznych, posiada wiele wad – alternatywą dla niego może być elektroniczny system poboru opłat (ETC), który na świecie jest już bardzo ważnym elementem inteligentnego systemu transportu.

Streszczenie analizy „Optymalizacja systemu poboru opłat za korzystanie z autostrad w Polsce. Wybrane aspekty” Tomasz Styś, Maciej Rapkiewicz, Instytut Sobieskiego, kwiecień 2014 r.