Sześć kroków do ROP
Gminy nadal odpowiedzialne za zbiórkę odpadów opakowaniowych, ale zwolnione z kosztów gospodarowania nimi, przeniesienie kosztów recyklingu opakowań i odpadów tego typu na producentów i scentralizowany system kaucyjny. To tylko niektóre z kroków, które według raportu Eunomia Research&Consulting, przygotowanego na zlecenie TOMRA, powinna podjąć Polska, aby wdrożyć efektywny system Rozszerzonej Odpowiedzialności Producenta (ROP).
Eksperci sięgają po najlepsze doświadczenia z europejskich rynków i pokazują, jak zaprojektować ROP, by była to transakcja „win-win-win” – korzystna dla konsumentów, producentów i samorządów. Raport nie pozostawia złudzeń: jedynie właściwe rozwiązania organizacyjne pozwolą nam na efektywną realizację unijnych celów recyklingu oraz dyrektywy Single Use Plastics.
Polska, podobnie jak wiele innych krajów członkowskich UE, musi dostosować swój aktualny system Rozszerzonej Odpowiedzialności Producenta do nowych wymogów unijnych. Polski rząd pracuje w tym momencie nad wdrożeniem nowych przepisów prawa w tym zakresie. – Projektując ROP musimy patrzeć nie tylko na aktualne cele recyklingu na rok 2023. Pod uwagę trzeba wziąć również te, które będziemy musieli osiągnąć w kolejnej perspektywie, za kilka czy kilkanaście lat – podkreśla Anna Sapota, wiceprezes ds. relacji rządowych w Europie Północno-Wschodniej w firmie TOMRA. – To ostatni dzwonek, by podjąć konkretne decyzje legislacyjne w tej sprawie. Do wdrożenia rozwiązań niezbędne jest przygotowanie wszystkich uczestników rynku, co w polskich warunkach zajmie co najmniej kilkanaście miesięcy.
System wymaga zmian
System ROP w Polsce wymaga istotnych zmian. Szacuje się, iż producenci finansują nie więcej niż ok. 5% kosztów recyklingu odpadów opakowaniowych. Ich wkład w pokrywanie tych kosztów, musi wzrosnąć.
Obecny system, w którym około 15 organizacji odpowiedzialności producenta aktywnie z sobą konkuruje, stanowi wyzwanie w kontekście osiągnięcia celów wyznaczonych przez UE. Chodzi tu np. o wiarygodność danych, brak audytów, brak zdolności do planowania infrastruktury itp.
Po uzgodnieniu nowej metody pomiaru poziomu recyklingu, odnotowywany poziom recyklingu obniży się, szczególnie dla tworzyw sztucznych. Aby osiągnąć więc wyznaczone przez UE cele, Polska potrzebuje lepszej infrastruktury dla zbiórki i sortowania odpadów, co w konsekwencji zapewni możliwość rozbudowy obecnej branży recyklingu w Polsce. Wreszcie, Polska będzie musiała wdrożyć system kaucyjny, aby spełnić wymogi tzw. „dyrektywy plastikowej” (SUP) czyli do 2029 roku osiągnąć poziom zbiórki i recyklingu butelek plastikowych – 90%.
Kontrakty na gospodarowanie odpadami są zazwyczaj zawierane na stosunkowo krótkie okresy i w sposób fragmentaryczny, co może utrudniać długoterminowe planowanie infrastruktury:
- gminy mogą zawierać odrębne umowy na usługi odbioru i sortowania;
- sortownie zazwyczaj stosują względnie krótkoterminowe kontrakty z recyklerami (opierając się na aktualnych cenach surowców).
W konsekwencji, system nie stymuluje przemyślanego rozwoju infrastruktury do odbioru, sortowania i ponownego przerobu odpadów opakowaniowych.
Sytuację dodatkowo pogarsza niepewność dotycząca regulacji prawnych. Rozmaite analizy wykazały bądź potwierdziły wiele wad systemu, w tym niejasny podział kosztów pomiędzy producentów a mieszkańców w ramach systemu gospodarowania odpadami, fałszowanie dokumentów potwierdzających recykling, nierzetelną sprawozdawczość, a także wyraźną potrzebę wydajniejszego systemu informatycznego. Nieprawidłowości te stanowią zagrożenie dla spełnienia przez Polskę wymogów UE, w tym do osiągnięcia docelowych wartości odzysku i recyklingu. OOO w Polsce mają najniższe zobowiązania finansowe z tytułu ROP w całej UE.
Potrzebne dodatkowe moce
Uwzględniając potrzebę spełnienia wymaganych przez UE poziomów dotyczących recyklingu, aby móc je osiągnąć, Polsce potrzebne są dodatkowe moce dotyczące sortowania oraz odzyskiwania i przetwarzania odpadów. Wzrost udziału recyklingu będzie mocno ograniczony w przypadku braku wydajnych sortowni pozwalających na segregację i usuwanie zanieczyszczeń z odpadów i/lub większą segregację u źródła, co pozwoli na zwiększenie poziomu zbiórki odpadów opakowaniowych. Sytuację pogarsza poziom opłat ROP, a także globalny rynek eksportu odpadów (np. uprzednie możliwości eksportu do Chin), co również zmniejsza pewność systemu w odniesieniu do przyszłych inwestycji w infrastrukturę do recyklingu. Niepewność dostępności odpowiedniej jakości odpadów nadających się do recyklingu oraz zaufania do ogólnych przychodów ze sprzedaży surowców wtórnych, w konsekwencji prowadzi do spadku inwestycji w infrastrukturę do recyklingu.
Podczas projektowania nowego systemu należy koniecznie uwzględnić przyszłe cele UE. W ramach takiego planowania należy określić, którzy z wielu interesariuszy powinni odpowiadać za odpowiednie elementy systemu, a także zaprojektować funkcjonowanie całego systemu w sposób umożliwiający osiągnięcie przyszłych celów.
Czyje będą odpady?
Prawo własności gminy do segregowanych materiałów opakowaniowych prawdopodobnie będzie stanowić czynnik ograniczający rozwój infrastruktury do ponownego przerobu odpadów. W przykładach dualnego systemu zbiórki (Niemcy/Austria), własność materiałów spoczywa na OOO, jednak podlega różnym uregulowaniom umownym z podmiotami sortującymi. W niektórych przypadkach podmioty sortujące zachowują własność materiałów w ramach umów z OOO. W innych przypadkach sortują oni materiały w imieniu OOO. W Belgii, gdzie zbiórka prowadzona jest przez gminę, OOO odpowiedzialną za opakowania jest Fost Plus, posiadająca prawa własności do segregowanych frakcji. Z kolei we Francji, gdzie zbiórkę również prowadzi gmina, własność i odpowiedzialność za segregowane materiały ma charakter złożony. Gminy i ich podmioty sortujące mogą zdecydować o wprowadzeniu na rynek materiału zgodnie z różnymi modelami. Około połowy segregowanego tonażu jest wprowadzana na rynek poprzez siostrzaną organizację CITEO (OOO) zwaną Valorplast, gdzie zapewniony jest zbyt, a także gwarantuje się, że wartość nigdy nie będzie niższa niż zero. Większość innych materiałów jest wprowadzana na rynek poprzez kilka różnych federacji ds. gospodarowania odpadami. Pomimo, że OOO nie posiada bezpośrednio segregowanych materiałów, organizacje te wpływają na aspekty takie jak odbiór przez recyklera oraz rozwój nowych mocy przerobowych.
Dostępnych jest bardzo niewiele przykładów zamkniętych obiegów, w ramach których producenci i recyklerzy przetwarzają surowiec w obiegu zamkniętym, a producenci zachowują prawo własności do tych materiałów w trakcie całego obiegu. Jednym z niewielu przykładów może tu być niemiecki Petcycle, gdzie butelki PET z systemu kaucyjnego są dystrybuowane w ramach obiegu zamkniętego. W przypadkach, gdzie OOO mają prawa własności do materiałów, mogą one negocjować umowy z recyklerami, by otrzymywać surowce wtórne jakości wymaganej przez producentów.
Ważne jest, by producenci zachowywali prawo własności do odpadów. Na początku funkcjonowania systemu ROP, OOO może powierzać sprzedaż odpadów w ramach umów z sortowniami. Ostatecznie, w miarę wpływającej na działanie systemu potrzeby
rozwoju mocy przerobowych podmiotów regenerujących, OOO może podejmować strategiczne decyzje dotyczące przyszłych potrzeb przetwarzania i udzielić zamówień podmiotom regenerującym, umożliwiając im dokonanie niezbędnych inwestycji w
infrastrukturę do przetwarzania. Załóżmy, że gminy zachowują prawa własności do odpadów. W takim przypadku tonaże surowców będą rozdzielone na całe terytorium Polski, stąd trudno będzie opracować spójną strategię krajową dotyczącą inwestowania w infrastrukturę do przetwarzania odpadów.
Sześć kroków
Autorzy raportu przeanalizowali rozwiązania wykorzystywane z powodzeniem w kilku krajach europejskich. Przeprowadzili również warsztaty z przedstawicielami polskich gmin i producentów, aby dokładnie poznać specyfikę naszego kraju. Biorąc pod uwagę uzyskane informacje, a także wykorzystując swoje doświadczenie w projektowaniu systemów ROP oraz wiedzę na temat nowych regulacji, Eunomia zaproponowała zmiany w sześciu kluczowych obszarach, gwarantujące efektywne wdrożenie przepisów unijnych do polskiego prawa.
Po pierwsze – zbiórka
Zdaniem autorów raportu, gminy nadal powinny pozostać podmiotem odpowiedzialnym za zbiórkę odpadów opakowaniowych, jednak zostać zwolnione z kosztów gospodarowania tymi odpadami, w tym zapewnienia ich recyklingu. Istniejąca obecnie w Polsce infrastruktura i procesy udzielania zamówień są w stanie zapewnić wydajny i skuteczny system zbiórki. – Dyrektywy UE wymagają, aby przepisy krajowe nakładały pełne koszty recyklingu opakowań na producentów – mówi Andy Grant, Technical Director w Eunomii i jeden ze współautorów raportu. – Polskie prawo powinno jednak wskazywać, że dotyczy to tylko kosztów niezbędnych, aby gmina mogła prowadzić lub zakontraktować skuteczną i efektywną kosztowo usługę.
Po drugie – sortowanie
Eksperci Eunomii nie mają wątpliwości, że odpowiedzialność za sortowanie również powinna spoczywać na gminach, jednak pod pewnymi warunkami. Gminy miałyby możliwość rezygnacji z obowiązku sortowania, a wówczas przechodziłby on na organizację producentów, powiadomionych o tym z odpowiednim wyprzedzeniem. – Od podmiotów prowadzących zbiórkę należałoby wymagać dostarczania do sortowni odpadów o określonej minimalnej jakości, pod rygorem pomniejszenia płatności w przypadku niedotrzymywania wymaganego standardu. Z kolei sortownie musiałyby dostarczać, jako surowiec wtórny, materiały o jakości nadającej się do dalszego przerobu – wyjaśnia Andy Grant. – Taki system będzie odpowiednią zachętą dla producentów do modyfikowania opakowań w łańcuchu dostaw, a także rozwoju infrastruktury recyklingu.
Co ważne, polityka zamówień publicznych powinna mieć na celu wypracowanie z czasem efektywnej infrastruktury sortowania, o odpowiedniej skali i zasięgu geograficznym. Eksperci Eunomii podkreślają także, że własność recyklatów powinna należeć do producentów. Jeśli właścicielem recyklatu pozostaną gminy, trudno bowiem będzie stworzyć spójną krajową strategię inwestowania w infrastrukturę do ponownego przetwarzania.
Po trzecie – nadzór
Za recykling pozyskanych w ten sposób surowców wtórnych powinna odpowiadać jedna organizacja producentów. Autorzy raportu podkreślają, że w idealnym scenariuszu, za koordynację – w imieniu wszystkich polskich producentów – odpowiadałby jeden podmiot non-profit. Organizacja ta musiałaby podlegać regularnym audytom (zarówno pod względem finansowym, jak i tonażowym), aby uniknąć nadużyć i stale poszukiwać skutecznych dla osiągnięcia celów umów.
Po czwarte – koszty i zakres
Unijny pakiet odpadowy wymaga, aby zasada pełnego odzyskiwania kosztów netto obejmowała wszystkie opakowania. Z związku z tym, Polska powinna przerzucić koszty unieszkodliwiania frakcji tego typu odpadów na producentów. Wariant ten zachęcałby do dalszego sortowania odpadów opakowaniowych z odpadów resztkowych, co będzie konieczne do osiągnięcia przyszłych celów recyklingu odpadów komunalnych. – Tym samym konsumenci nie będą już płacić za recykling opakowań poprzez opłaty dla gmin, bo koszt ten zostanie opłacony bezpośrednio przy zakupie danych produktów – tłumaczy Anna Sapota z TOMRA. – W ten sposób oddajemy decyzję w ręce konsumenta, bo to on sam, przez własne wybory, będzie miał wpływ na to, ile i jakich opakowań zostanie wprowadzonych na rynek i jakie opłaty w związku z tym będzie ponosił.
Zakres kosztów, które mają być ponoszone przez producentów, zostałby rozszerzony poza wymogi prawne — o pozycje, do których zachęca (choć nie zobowiązuje) dyrektywa ramowa o odpadach. Dotyczy to w szczególności kosztów gospodarowania pozostałymi opakowaniami wysortowanymi z odpadów resztkowych oraz kosztów uprzątnięcia wszystkich porzuconych opakowań z przestrzeni publicznej, nie tylko opakowań jednorazowego użytku z tworzyw.
Po piąte – ekomodulacja stawek
Ekomodulacja stawek opłat uiszczanych przez producentów powinna odzwierciedlać zarówno koszty recyklingu (w przypadku opakowań łatwo poddawanych przetwarzaniu), jak i możliwość recyklingu różnych opakowań objętych systemem. Sumę uiszczonych opłat należy przeznaczyć na pokrycie kosztów, które system ma obejmować.
Po szóste – system kaucyjny
Zgodnie z unijną dyrektywą Single Use Plastics, do 2025 roku państwa członkowskie muszą osiągnąć określone poziomy selektywnej zbiórki opakowań plastikowych po napojach – odpowiednio 77% w 2025 roku i 90% w ciągu kolejnych dwóch lat. Autorzy raportu uważają, że najwłaściwszą drogą dla osiągnięcia tych celów jest scentralizowany system kaucyjny. – Należy z całą mocą podkreślić, że systemu kaucyjnego i ROP nie można traktować rozłącznie, nie są one też systemami alternatywnymi w stosunku do siebie, ale komplementarnymi. System kaucyjny jest formą systemu ROP – zauważa Andy Grant. – Co ważne, nie da się „przełączyć” istniejącego systemu na nowe warunki bez okresu przejściowego. Dlatego im wcześniej zostaną w Polsce podjęte konkretne decyzje legislacyjne, tym dłuższy będzie okres na dostosowanie się oraz tym mniej problematyczny i kosztowny będzie proces przejścia.
Zdaniem ekspertów Eunomii, dobrze funkcjonujący system kaucyjny to doskonałe narzędzie do zwiększania poziomów recyklingu. Z tego względu rekomendują oni wykorzystywanie tej metody tak często, jak to możliwe, nie tylko dla opakowań plastikowych, ale też np. puszek aluminiowych czy butelek szklanych.
Artykuł ukazał się czasopiśmie Eurologistics 4/2021
