viaTOLL: Co siedzi w tej sieci?

Krajowy System Poboru Opłat (KSPO) został uruchomiony 1 lipca 2011 roku. Sieć viaToll – uruchomiona w niespełna osiem miesięcy od podpisania umowy – zastąpiła nieefektywnie działający system winietowy. Sieć oparta jest na technologii komunikacji bezprzewodowej, a w jej skład wchodzą bramownice wzniesione na drogach z urządzeniami umożliwiającymi odbiór i przekazanie sygnału z viaBOX zamontowanego w samochodzie ciężarowym do centrum operatora systemu i tym samym elektroniczne pobranie opłaty za przejazd drogą publiczną. Wdrożenie KSPO stworzyło Polsce warunki do wprowadzenia Europejskiej Usługi Opłaty Elektronicznej, pozwalającej na używanie w pojazdach tylko jednego urządzenia do naliczania opłat za przejazd po płatnych drogach w całej Unii Europejskiej. Te rozwiązania są pozytywnie ocenianie przez Najwyższą Izbę Kontroli.

Coraz większa sieć

Elektroniczny system poboru opłat drogowych viaTOLL działa w Polsce już ponad dwa lata, a przychody z jego działalności trafiają do Krajowego Funduszu Drogowego i są przeznaczane na inwestycje związane z rozbudową i modernizacją dróg. Do tej pory na koncie KFD zgromadzono około 2,183 mld zł z opłat za przejazdy płatnymi odcinkami dróg i autostrad wnoszonych za pomocą systemu viaTOLL wraz z opłatami od kierowców samochodów osobowych pobieranymi za korzystanie z A2 Konin-Stryków i A4 Bielany Wrocławskie – Sośnica.

Tylko w ciągu jednego dnia do KFD wpływa około 3 mln zł. Wszelkie ewentualne wahania w zakresie wysokości wpływów związane są z sezonowością przewozów. Gdy porówna się koszty budowy systemu z jego przychodami, to budowa viaTOLL zwróciła się już jesienią ubiegłego roku (koszt: 1,1 mld zł). Szacuje się, że przy tak dużej inwestycji infrastrukturalnej wynik ten jest o tyle wyjątkowy, że żaden inny podobny system w Europie nie wygenerował tak szybko zwrotu kosztów.

W początkowej fazie viaTOLL obejmował ok. 1565 kilometrów dróg. Od lipca 2012 oku został on rozszerzony o dodatkowe 325 kilometrów dróg, 12 stycznia 2013 roku – 140 kilometrów, a 30 marca – kolejne 160 kilometrów. Obecnie systemem objęte jest blisko 2190 km dróg krajowych, ekspresowych i autostrad na terenie całego kraju. Najwięcej, bo aż 294 km dróg płatnych znajduje się w województwie dolnośląskim. Na drugim miejscu jest województwo śląskie, a na trzecim – województwo wielkopolskie. Najmniejszy, bo zaledwie 26 kilometrowy fragment sieci znajduje się w województwie świętokrzyskim.

System viaTOLL funkcjonuje w 14 z 16 polskich województw. Zgodnie z planem będzie on jednak sukcesywnie rozszerzany. Docelowo, w 2018r oku elektroniczny system poboru opłat viaTOLL może objąć ok. 7 tys. km dróg. Na razie szykuje się kolejne poszerzenie – tym razem w ostatnim kwartale 2013 roku ogólnopolska sieć dróg płatnych viaTOLL powiększy się o około 463 km. Rozszerzenia nastąpią w październiku i grudniu, i obejmą kolejno ok. 343 i 120 kilometrów autostrad oraz dróg ekspresowych. Do mapy płatnych tras dołączą m.in. fragmenty A1, A2 i A4. Zaplanowany na 31 października 2013 czwarty etap rozszerzenia obejmie około 343 kilometry dróg ekspresowych i autostrad, w tym: A1: Kowal – Kutno Wschód (dotychczasowy węzeł Kotliska), A2: Łódź Północ (dawny węzeł Stryków I) – Konotopa, A2: obwodnica Mińska Mazowieckiego A4: Targowisko (dawny węzeł Szarów) – Tarnów Północ, A4: Rzeszów Północ – Rzeszów Wschód, S5: Gniezno Południe – skrzyżowanie z drogą powiatową nr 2440P, S7: Gdańsk Południe – Żuławy Zachód, S7: Pasłęk Północ – Miłomłyn Południe, S7: Olsztynek Zachód – Rączki, S8: obwodnica Zambrowa i Wiśniewa, S11: Poznań Zachód – Poznań Tarnowo Podgórne.

Po 1 grudnia długość sieci dróg płatnych wzrośnie do niemal 2650 kilometrów. Rozszerzenia planowane na ostatni kwartał bieżącego roku będą największymi w dotychczasowej historii systemu. Do sieci dróg płatnych po raz pierwszy włączone zostaną odcinki dróg zlokalizowane w województwach lubelskim oraz podlaskim. Oznacza to, że pod koniec bieżącego roku system viaTOLL będzie funkcjonował we wszystkich polskich województwach (S2: Konotopa – Puławska, S3: Międzyrzecz Południe – Sulechów, S7: Kielce Północ – Kielce Południe, S12: Kurów Zachód – Jastków, S12: Kalinówka – Piaski Wschód, S79: Warszawa Lotnisko – Marynarska)

Przygotowani na EETS

W momencie startu w systemie viaTOLL zarejestrowanych było nieco ponad 300 tys. pojazdów, jednak już po dwóch miesiącach liczba ta się podwoiła. Obecnie liczba zarejestrowanych pojazdów wynosi ponad 751 tys. W ramach systemu wydano około 1,215 tys. urządzeń pokładowych viaBOX. W ciągu miesiąca rejestrują one łącznie prawie 50 mln operacji, czyli pojedynczych przejazdów pod bramownicą.

Zdecydowana większość, bo aż 64 proc. wszystkich pojazdów w systemie, to użytkownicy krajowi. Pozostałe 36 proc. to użytkownicy zagraniczni, wśród których najliczniejszymi grupami są Niemcy (42218), Litwini (27 234) oraz Czesi (23 604). Na kolejnych miejscach plasują się natomiast Rosjanie, Ukraińcy, Słowacy, Białorusini, Węgrzy, Rumuni oraz Łotysze. Użytkownicy zarejestrowani z systemie viaTOLL w przeważającej większości rozliczają się za pomocą kont przedpłaconych (pre-pay). Tylko co czwarty (26 proc.) korzysta z kont z odroczoną płatnością (post-pay).

Zróżnicowanie stawek opłat w ramach systemu w krótkim czasie stało się efektywnym narzędziem polityki środowiskowej. Najniższe stawki opłat przewidziane są dla nowoczesnych pojazdów spełniających najbardziej restrykcyjne normy emisji spalin (Euro 5 i Euro 6). W rezultacie od wielu miesięcy przybywa na polskich drogach pojazdów z homologacją Euro 4, Euro 5 i Euro 6, a jednocześnie zmniejsza się liczba starszych pojazdów ciężarowych i autobusów.

Ponadto, z czasem sieć w Polsce może stać się częścią europejskiej usługi opłaty elektronicznej (EETS), która została wprowadzona na terenie UE decyzją Komisji Europejskiej 2009/750/EC z dnia 6 października 2009 roku. Z założenia ma ona umożliwić każdemu użytkownikowi drogi uiszczenie opłat ze przejazd przez zawarcie jednej umowy i za pomocą jednego urządzenia pokładowego (OBU). Decyzja doprecyzowuje dopuszczalne standardy, które mogą być zastosowane by udostępnić użytkownikom takie rozwiązanie. Operator systemu wraz z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad przeprowadzili w Polsce testy, które wykazały, że polski system poboru opłat jest technicznie przygotowany na wprowadzenie EETS.

System pod lupą

Sieć viaTOLL uregulowała pobór opłat za przejazdy pojazdów ciężarowych pod drogach publicznych w przeciwieństwie do wcześniejszego systemu winiet, uzyskano zaplanowane przychody oraz stworzono warunki do wdrożenia Europejskiej Usługi Opłaty Elektronicznej – tak w raporcie stwierdza Najwyższa Izba Kontroli, która „wzięła pod lupę” viaTOLL. Jednak obok pochwał wskazano też mankamenty związane z funkcjonowaniem elektronicznego systemu.

Kontrolerzy NIK stwierdzili m.in., że około 100 bramownic na drogach woj. śląskiego i małopolskiego oraz na odcinku autostrady A2 zostało wykonanych z materiałów, niespełniających norm, (pęknięte zgrzewane szwy metalowych kształtowników) wprowadzonych do obrotu na podstawie sfałszowanych świadectw odbioru[1]. Zdaniem NIK stwarza to ryzyko dla życia, zdrowia i mienia uczestników ruchu drogowego. Izba poinformowała już o tym Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Generalnego Dyrektora GDDKiA.

Ponadto sieć viaTOLL, tworząca układ pomiarowy, nie była i dotąd nie jest objęta kontrolą metrologiczną. Tym samym nie została zapewniona weryfikacja rzetelności elektronicznego poboru opłaty całego układu pomiarowego, a co za tym idzie – rzetelności w naliczaniu opłat i nakładaniu kar pieniężnych. I to pomimo założeń, że viaTOLL ma do 2018 roku wygenerować z opłat przychody w wysokości 12 mld zł.

Zdaniem NIK jest to bardzo istotne, ponieważ w okresie od lipca 2011 roku do grudnia 2012 roku sieć viaTOLL wykazała ponad 522 tys. błędnych zapisów. GITD od 1 lipca 2011 do 30 września 2012 roku otrzymał od wykonawcy ponad 5,1 mln zapisów ewidencyjnych z bramownic, z czego 597 tys. zapisów (nieco ponad 11 proc.) zostało anulowanych, głównie z powodu błędnego, wielokrotnego naliczania opłaty (90 proc. wszystkich zapisów).

Do nieprawidłowości zaliczono też to, że sieć viaTOLL nie funkcjonuje na autostradach koncesyjnych, opłaty są tam pobierane manualnie. To spore utrudnienie dla kierowców jest spowodowane brakiem odpowiednich przepisów prawa, które umożliwiłyby objęcie wszystkich płatnych dróg jednolitym systemem poboru opłat.

Ponadto, wielokrotnie nakładano niesłuszne kary pieniężne na kierowców, z powodu nieuiszczenia opłaty elektronicznej (art.13k ust.1). Kierowców, którzy nie uiścili opłaty elektronicznej, karano w sposób niezgodny z przepisami ustawy. Wysokość kar za przejazd bez opłaty po tej samej drodze krajowej była bowiem uzależniona od liczby bramownic, przez które przejechał pojazd. Prowadziło to do niedozwolonej kumulacji kar za nieuiszczenie opłaty za jednorazowy przejazd tą samą drogą krajową. Dlatego minister transportu wydał we wrześniu 2011 r. opinię, która wskazuje, że podstawą do nałożenia kary powinny być jedynie te zapisy z urządzeń pomiarowych, które zawierające zdjęcie pojazdu przejeżdżającego bez wniesienia opłaty. Działania te ograniczyły nieprawidłowości, ale ich całkowicie nie wyeliminowały.

Kontrolerzy NIK stwierdzili też, że odbiory techniczne bramownic wraz ze wszystkimi urządzeniami przeprowadzono dopiero po upływie 10 – 14 miesięcy od uruchomienia sieci viaTOLL. Konsekwencje testowania sieci w trakcie eksploatacji ponosili użytkownicy dróg.

Według NIK, użytkowanie sieci viaTOLL rozpoczęto mimo braku wymaganego przepisami oznakowania dróg. Chodzi o znaki, które informują kierowców, że przejazd określoną drogą publiczną jest płatny. Pierwsze tego rodzaju znaki pojawiły się na drogach dopiero w październiku 2011 roku (czyli po trzech miesiącach od uruchomienia sieci). Sieć viaTOLL została uruchomiona pomimo niezakończenia budowy wszystkich planowanych punktów elektronicznego poboru opłaty (uruchomiono ok. 100 z ponad 400 bramownic). Tym samym do września 2011 roku elektroniczny system poboru opłat był nieszczelny. Przy tym jednak GDDKiA potrąciła wykonawcy z powodu opóźnień blisko 48 mln zł (na tyle oszacowano wielkość utraconych przychodów).

Kontrolerzy NIK wykazali też, że bramownice zostały nieprawidłowo zakwalifikowane do kategorii urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego (BRD). W konsekwencji ponad 500 bramownic wzniesiono na drogach bez uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ urządzenia z kategorii BRD takich pozwoleń nie wymagają. Jak przyznaje NIK, co prawda trwają obecnie prace zmierzające do zamontowania na bramownicach urządzeń związanych z bezpieczeństwem ruchu drogowego (np. czujników stacji meteorologicznych). Przyszłe i potencjalne wykorzystanie bramownic nie zmienia jednak ich podstawowego przeznaczenia, które nie jest związane z ochroną życia, zdrowia i mienia uczestników ruchu drogowego. Tym samym zakwalifikowanie bramownic do kategorii urządzeń BRD było nieprawidłowe.

Jak podkreśla NIK, mimo tych nieprawidłowości, wykonanie systemu zostało ocenione pozytywnie. Niemniej jednak konieczne są zmiany. Dlatego Najwyższa Izba Kontroli zwróciła się z wnioskiem do ministra gospodarki o zainicjowanie prac, które doprowadzą do objęcia sieci viaTOLL (układu pomiarowego służącego do poboru i kontroli prawidłowości uiszczania opłaty elektronicznej) prawną kontrolą metrologiczną, co zabezpieczy możliwość weryfikacji poprawności naliczania i poboru opłaty zarówno ze strony państwa jak i przedsiębiorców transportowych i kierowców.

Kolejny wniosek skierowany został do ministra transportu i dotyczy wprowadzenia zmian w ustawie o drogach publicznych, które jednoznacznie uregulują zasady wymierzania kar za nieuiszczenie opłaty elektronicznej i tym samym wyeliminują ostatecznie niesłuszne karanie kierowców. Kierowcom na razie zostaje możliwość odwołania się lub – w dalszych krokqch – wystąpienie na drogę sądową. Ponadto, NIK zwróciła się do prezesa Rządowego Centrum Legislacji, aby zainicjował opracowanie ostatecznej wersji zmian w ustawie o drogach publicznych, które umożliwią wprowadzenie do prawa krajowego europejskiej usługi opłaty elektronicznej. Pozwoli to kierowcom na używanie jednego urządzenia do naliczania opłat za przejazdy po drogach w całej UE.

W raporcie NIK odniósł się również do autostrad koncesyjnych i zaznaczając, że należy zintensyfikować prace podjęte przez ministra transportu w celu stworzenia rozwiązań prawnych umożliwiających funkcjonowanie sieci viaTOLL także na autostradach koncesyjnych.

Niesłuszne uwagi?

Do uwag kontrolerów NIK odniosł się operator systemu viaTOLL, firma Kapsch Telematic Services. Jak stwierdzono w oficjalnym komentarzu, system działa zgodnie z i w oparciu o obowiązujące w Polsce prawo i normy. Wszystkie elementy systemu posiadają wymagane prawem pozwolenia i atesty. Co do zarzutów ewentualnego fałszerstwa, firma zleciła weryfikację dokumentów importowych oraz badanie kształtowników. Jednak – jak utrzymują przedstawiciele Kapsch –niezależne badania nie wykazały odchyleń od właściwości mechanicznych i jakści wykonania kształtowników od polskich norm – „W związku z powyższym nie możemy się zgodzić z opinią Najwyższej Izby Kontroli, jakoby część bramownic była „wykonana z materiałów, niespełniających norm”, a tym samym, aby stwarzały one „ryzyko dla życia, zdrowia i mienia uczestników ruchu drogowego” – czytamy w komentarzu.

Kapsch dodaje też, w gestii operatora systemu nie leży wprowadzanie zmian w obowiązującym prawie, system viaTOLL funkcjonuje zawsze w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Operator nie ma też wypływu na kwestie kar, jak i na zasady ich nakładania oraz wysokość – ponieważ są one regulowane prawem.

Z kolei resort transportu zaznacza m.in., że prowadzone są stałe wyrywkowe kontrole stanu technicznego dróg, także pod kątem bezpieczeństwa. W sprawie wielokrotnego karania kierowców z powodu nieuiszczenia opłat resort transportu z kolei pod koniec września do laski marszałkowskiej poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych, w którym przewidziano między innymi wprowadzenie zasady, że za poszczególne naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej popełnione w trakcie danej doby nie będzie mogła zostać nałożona więcej niż jedna kara pieniężna, niezależnie od liczby tych naruszeń.

Ponadto resort i GDDKiA prowadzi prace mające na celu umożliwienie wdrożenia interoperacyjności systemów poboru opłat funkcjonujących na autostradach zarządzanych przez GDDKiA i koncesjonariuszy na zasadzie dobrowolnego udziału zainteresowanych podmiotów. Z jednej strony resort proceduje projekt założeń do projektu ustawy o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o KFD oraz niektórych innych ustaw, wprowadzający ramy prawne dla umów, które w przyszłości mogłyby być zawierane przez podmioty pobierające opłaty, a z drugiej – GDDKiA rozpoczęła stosowne negocjacje ze spółkami koncesyjnymi. „Sprawa jest niezwykle skomplikowana, co potwierdzają dotychczas prowadzone rozmowy z koncesjonariuszami. Każdy z koncesjonariuszy prezentuje inne podejście do wdrożenia interoperacyjności, wynikające z odmiennych oczekiwań, efektów końcowych oraz odmiennych postanowień zawartych z nimi umów koncesyjnych, w szczególności w zakresie spraw prawno-finansowych” – podaje w swoim stanowisku resort.

Elżbieta Sobańska

• WYWIAD: Gdzie są wytyczne?

Rozmowa z dr Arturem Iglińskim, adwokatem, specjalistą w zakresie prawa gospodarczego, antymonopolowego oraz cywilnego.

Twierdzi Pan uwagę, że pobierane myto jest niekonstytucyjne. Z czego to wynika?

Zwróciłem uwagę na ustawę o autostradach płatnych. Ze zdziwieniem stwierdziłem, że mimo iż jest to ustawa z 1994 roku, wielokrotnie nowelizowana, to nigdy nie zmieniono tego niekonstytucyjnego przepisu. Chodzi o to, że prawo co do zasady powinien tworzyć parlament, a nie minister czy Rada Ministrów. Ci ostatni, jeśli już wydają przepisy, to winni być w jakiś sposób ograniczeni, a te ograniczenia wynikają właśnie z wymogu umieszczenia wytycznych w ustawie. Trybunał Konstytucyjny uznał, że owe wytyczne to mają być pewne kierunkowe wskazania, albo inaczej ramy, w których powinny mieścić się przepisy rozporządzenia. Gdy takich ram nie ma, to minister ma niemal niczym nieograniczoną swobodę w wydaniu przepisów rozporządzenia. A tutaj właśnie przy okazji płatnych odcinków autostrad nie ma takich ram. Te wytyczne powinny być zawarte w ustawie. Są co prawda wytyczne co do tego, jak kalkulować stawki opłat, ale nie ma ich odnośnie tego, za jakie odcinki powinniśmy płacić.

Czy jest to niedopatrzenie, czy celowe działanie?

Uznałbym to za niedopatrzenie ustawodawcy. W pewien sposób problem dostrzegła grupa posłów Solidarnej Polski, która zgłosiła projekt poselski zmiany tego przepisu ustawy, aby ustalić, które odcinki są płatne. Mam jednak nieodparte wrażenie, że ów projekt poselski zmierza praktycznie tylko do tego, żeby odcinek autostrady A4, który przebiega przez Podkarpacie, a dokładnie odcinek stanowiący autostradową obwodnicę Rzeszowa, był bezpłatny.

Dlaczego akurat ten?

Bo tam są zapewne ich wyborcy. A jedynie przy okazji chciano załatwić w ogóle sprawę tego, które odcinki są płatne. W uzasadnieniu tego projektu nie ma mowy o tym, że ten przepis – na którym opiera się rozporządzenie o odcinkach płatnych – jest niekonstytucyjny. Innymi słowy, że całe rozporządzenie jest niekonstytucyjne, co potwierdzili też konstytucjonaliści. Przypuszczam, że to niedopatrzenie było o tyle trudniej zauważyć, że jest maleńki fragment w ustawie, który stanowi swego rodzaju substytut wytycznych. Mianowicie, stwierdza on, że dopuszczalne jest określenie autostrad i dróg ekspresowych, jeśli będzie możliwość skorzystania z innej ogólnodostępnej drogi publicznej. Tylko, że obecnie co do każdej autostrady jesteśmy w stanie podać przebieg alternatywnej drogi publicznej, bo nie jest tu wymagane, że ma to być przebieg krajową drogą publiczną. Zaś drogą publiczną może być również droga powiatowa. I takie stanowisko zajęło GDDKiA, które powołało się na ten fragment.

Ram nie ma. Co to oznacza?

Niestety brak wytycznych nie oznacza, że kierowcy nie muszą płacić za przejazd. Ale jakie są w takim razie możliwości np. dla firm przewozowych, które mają dużą flotę ciężarówek? Otóż jeśli zachowają dowody opłat, to mogą wystąpić do zarządcy drogi z żądaniem zwrotu opłat w określonym terminie. Po otrzymaniu od niego odpowiedzi – w przypadku niesatysfakcjonującej – można już wystąpić z pozwem. I wtedy sąd musiałby zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem, czy to rozporządzenie wyznaczające płatne odcinki, jest konstytucyjne. Z dużym przekonaniem mogę stwierdzić, że stanowisko Trybunału Konstytucyjnego byłoby na korzyść takiej firmy transportowej, a wtedy nie byłoby już podstaw, żeby nie zasądzić należnej kwoty dla firmy transportowej. Szansa jest realna, tylko trzeba podjąć omówione tu przeze mnie działania. Z punktu widzenia kierowcy indywidualnego takie kroki nie opłacałyby się, ale dla przedsiębiorstwa przewozowego mogą już być interesujące. Zwłaszcza jeśli kilka firm zleci reprezentowanie ich jednej kancelarii, to chociaż ich sprawy rozpatrywane byłyby indywidualnie, to koszty będą mniejsze.

Co w takim razie należy zrobić?

Ma to istotne znaczenie, aby ministrowie nie mogli w sposób zupełnie swobodny wydawać przepisów. Za powołaniem kogoś na stanowisko ministra nie stoi przecież wola wyborców. Może nim zostać ktoś niemalże przypadkowy. Odwołam się do przykładu Wrocławia. Otóż z rozporządzenia “wypadła” obwodnica Wrocławia, a to dzięki lobbingowi mieszkańców i części polityków, którzy postulowali, że jeśli wybudowana wielkim kosztem autostradowa obwodnica Wrocławia będzie drogą płatną, to nie uda się pozbyć tirów z centrum miasta.

Innymi słowy, decyzja o tym, jaki odcinek uznać za płatny to niczym nieskrępowana wola władzy wykonawczej. Dlatego wytyczne powinny być, nawet w miarę ogólne, ale nie ogólnikowe. Każde nowe rozporządzenie w tym zakresie, byłoby także wadliwe ze względu na brak wytycznych. Trzeba zatem zmienić przepisy ustawy. A że zbliżamy się do roku wyborczego, to posłowie raczej nie będą chcieli się tym zająć, więc bez nacisku zewnętrznego, np. w tym wypadku przewoźników, przepisy nie zostaną znowelizowane.

A jak kwestie wytycznych rozwiązane są w przypadku autostrad objętych siecią viaTOLL?

W systemie viaToll przepisy mają dobrą konstytucyjną podstawę – są zawarte w ustawie wytyczne co do treści rozporządzeń.

Rozmawiała Elżbieta Sobańska