Krytyka zasad rozliczania kosztów noclegu

Podsumowanie raportu

Przeprowadzona w ramach raportu regulacyjnego analiza prawna przepisów regulujących zasady rozliczania kosztów noclegu pracownika będącego kierowcą samochodu ciężarowego, w rozumieniu ustalonym w Uchwale SN II PZP 1/14, obejmująca swoim zakresem w szczególności ocenę ich zgodności z Konstytucją RP i prawem Unii Europejskiej, prowadzi do następujących wniosków.

1. Wadliwa prawnie regulacja

Obowiązująca regulacja – art. 21a Ustawy o czasie pracy kierowców w zw. z art. 775 §3–5 Kodeksu pracy oraz §16 ust. 4 Rozporządzenia MPPS z 2013 r. – dotycząca zasad ustalania należności przysługujących kierowcy za nocleg w podróży służbowej, jest wadliwa prawnie i wymaga pilnej ingerencji ustawodawczej.

Przepis art. 21a Ustawy o czasie pracy kierowców – zgodnie z rozumieniem przyjętym przez SN – odsyła do zasad przewidzianych art. 775 §3 – 5 Kodeksu pracy, nie uwzględniając szczególnej specyfiki pracy kierowcy w podróży służbowej, przede wszystkim w zakresie ilości noclegów oraz ograniczonej możliwości zapewnienia przez pracodawcę ich „hotelowych warunków”. Skutkiem tego odesłania – poprzez kolejne odesłanie przewidziane w art. 775 §5 Kodeksu pracy do przepisów Rozporządzenia MPPS z 2013 r. – należności na pokrycie kosztów podróży służbowej, w tym noclegów kierowcy, określane są na zasadach właściwych dla podróży służbowych pracowników zatrudnionych w państwowej lub samorządowej jednostce budżetowej zawartych w Rozporządzeniu MPPS z 2013 r. Warunki i specyfika podróży służbowej pracownika sfery budżetowej, tj. niewielka ilość noclegów, a także ich odbywanie najczęściej w aglomeracjach miejskich, co pozwala na zapewnienie odpowiednich warunków hotelowych, są jednak – w sposób oczywisty – nieporównywalne z warunkami i specyfiką podróży służbowej kierowcy w międzynarodowym transporcie drogowym, gdzie ilość noclegów w podróży służbowej w roku pracy jest znacząco większa, liczne i długotrwałe podróże służbowe stanowią bowiem istotę tego zawodu, a miejsca, w których odbywa się nocleg często bywają oddalone od aglomeracji miejskich, co powoduje, że pracodawcy mogą mieć problem z zapewnieniem odpowiednich warunków hotelowych. W dotychczasowej praktyce orzeczniczej – pomimo istniejących rozbieżności w orzecznictwie SN – przyjmowało się, że pracodawca jednak może zapewnić kierowcy nocleg w kabinie pojazdu, co było równoznaczne z wywiązaniem się z obowiązku zapewnienia bezpłatnego noclegu. Po podjęciu Uchwały SN PZP II 1/14 zasadniczo nie będzie już takiej możliwości.

Wada prawna, która ujawniła się w toku stosowania przepisów art. 21a Ustawy o czasie pracy kierowców i utrwaliła po Uchwale SN II PZP 1/14, polega zatem z jednej strony na zastosowaniu wątpliwego odesłania do przepisów Kodeksu pracy, w sytuacji gdy specyfika wykonywania zawodu kierowcy w transporcie międzynarodowym wymagałaby stworzenia w Ustawie o czasie pracy kierowców regulacji szczególnej, określającej zasady ustalania należności przysługujących kierowcy z tytułu noclegu w podróży służbowej. Z drugiej strony, w Ustawie o czasie pracy kierowców istnieje poważna luka prawna, gdyż ustawa ta nie określa – a powinna zarówno w świetle regulacji UE oraz wymagań praktyki – czy i w jakich warunkach zapewnienie przez pracodawcę kierowcy możliwości noclegu w kabinie pojazdu można uznać za zapewnienie „bezpłatnego noclegu” w świetle regulacji prawa pracy.

2. Istotne i negatywne skutki

Wskazane wyżej wady prawne Ustawy o czasie pracy kierowców doprowadziły do radykalnych rozbieżności w orzecznictwie sądowym, w tym orzecznictwie Sądu Najwyższego, w kwestii uznawania możliwości noclegu w kabinie pojazdu za zapewnienie przez pracodawcę bezpłatnego noclegu. Rozbieżności te usuwa uchwała SN II PZP 1/14, jednak czyni to w sposób nieadekwatny do specyfiki zawodu kierowcy transportu drogowego, co potwierdza wadliwość przepisów będących podstawą przedmiotowej Uchwały. Interpretacja przyjęta przez SN w Uchwale II PZP 1/14 ma istotne i negatywne skutki dla branży transportu drogowego, może doprowadzić bowiem do istotnego pogorszenia sytuacji finansowej, a nawet upadłości większości przedsiębiorców działających w tym sektorze gospodarki.

W konsekwencji pojawienia się radykalnych rozbieżności w orzecznictwie, Sąd Najwyższy wydał Uchwałę II PZP 1/14, w której – opierając się na regulacji dotyczącej pracowników sfery budżetowej, do której odsyła Ustawa o czasie pracy kierowców – stwierdził, że „zapewnienie pracownikowi – kierowcy samochodu ciężarowego odpowiedniego miejsca do spania w kabinie tego pojazdu podczas wykonywania przewozu w transporcie międzynarodowym nie stanowi zapewnienia przez pracodawcę bezpłatnego noclegu” w rozumieniu przepisów prawa pracy.

Uchwała ta skłania do polemiki, i to z dwóch względów.

Po pierwsze, uzasadnienie Uchwały SN zawiera kontrowersyjne tezy, przede wszystkim w zakresie przyjęcia standardu hotelowego, jako jedynego, który wyłącza konieczność wypłaty pracownikowi ryczałtu za nocleg oraz w zakresie, w jakim SN przyjmuje minimalny standard wszystkich świadczeń związanych z podróżami służbowymi u pracodawców sektora prywatnego. Po drugie, wydaje się, że geneza problemu prawnego tkwi już w wadach regulacji, na podstawie której Uchwała ta została podjęta.

Skutki tej uchwały, a raczej wątpliwej jakości regulacji prawnej, na gruncie której Uchwała ta została podjęta, mają istotne znaczenie dla funkcjonowania branży transportu drogowego. Szacuje się bowiem, że fala roszczeń o wypłatę zaległych ryczałtów za nocleg w kabinie kierowcy – roszczeń za noclegi kierowców, którzy co trzeba podkreślić nie ponieśli żadnych kosztów związanych z tymi noclegami i godzili się na nocleg w kabinie pojazdu – biorąc pod uwagę trzyletni okres przedawnienia, może sięgnąć nawet 2,5 mld PLN (bez odsetek).

Średnia wysokość roszczenia na każdego kierowcę wynosi ok. 50 tys. PLN. Tak wysoki koszt ryczałtów wynika stąd, że ich wysokość obliczana jest – poprzez kaskadowe odesłanie – na podstawie regulacji adekwatnych do podróży służbowych pracowników sfery budżetowej i nie uwzględnia ilości i charakteru noclegu kierowcy transportu drogowego (np. w regulacji tej limit kosztu noclegu w Czechach to 120 Euro za dobę, w Niemczech 150 Euro, a w Rosji 200 Euro). Biorąc pod uwagę szacunki przedstawione przez branżę, a także aktualną stagnację na rynku usług transportowych wywołaną embargiem na kontakty handlowe z Rosją, należy z dużą dozą prawdopodobieństwa stwierdzić, że nie ma w Polsce przedsiębiorstwa transportowego, które byłoby w stanie sprostać tak znacznej fali roszczeń wywołanych interpretacją zawartą w Uchwale SN.

3. Wątpliwości w sprawie zgodności z Konstytucją

Wady regulacji prawnej – pozostających ze sobą w związku przepisów art. 21a Ustawy o czasie pracy kierowców oraz art. 775 §5 Kodeksu pracy, a także §16 ust. 4 Rozporządzenia MPPS z 2013 r. – rodzą istotne wątpliwości dotyczące jej zgodności z Konstytucją RP.

Analizowanej regulacji można postawić dwa generalne zarzuty dotyczące jej zgodności z Konstytucją RP:

Pierwszy z problemów związany jest z zasadnością zastosowanej techniki przepisów odsyłających, które na podstawie art. 21a Ustawy o czasie pracy kierowców, poprzez art. 775 §5 i §2, prowadzą do obowiązku określania należności z tytułu noclegu kierowcy w podróży służbowej na podstawie całkowicie nieadekwatnej regulacji dotyczącej pracowników sfery budżetowej. Regulacji tej należy zarzucić naruszenie art. 2 Konstytucji RP i wynikających z niego zasad prawidłowej legislacji, a także brak racjonalności działań prawodawcy, który poprzez przedmiotowe odesłanie doprowadził do sytuacji, w której prowadzenie w Polsce działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego staje się nieopłacalne z uwagi na znaczne koszty ekwiwalentu za nocleg kierowców.

Drugi z problemów adresowanych do wskazanych wyżej przepisów pozostających w związku dotyczy nieokreśloności sformułowania „bezpłatny nocleg” (§16 ust. 4 rozporządzenia wydanego na podstawie art. 775 §2 Kodeksu pracy) i braku tym samym jednoznacznych kryteriów pozwalających precyzyjnie ustalić, w jakich okolicznościach pracodawca zapewnił bezpłatny nocleg kierowcy w trakcie podróży służbowej.

Wskazane wyżej generalne problemy konstytucyjne dotyczące przedmiotowej regulacji, a także skutki jej interpretacji przyjętej w Uchwale SN II PZP 1/14 podjętej w oparciu o istniejący stan prawny, prowadzącą do wątpliwości co do jej zgodności z następującymi przepisami i normami wynikającymi z Konstytucji RP:

• zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) – wskutek pominięcia w Ustawie o czasie pracy kierowcy regulacji dotyczącej zasad określania należności kierowcy wynikających z noclegu podczas podróży służbowej. Specyfika wykonywania zawodu kierowcy w transporcie międzynarodowym uzasadnia bowiem stworzenie w tej ustawie regulacji szczególnej wobec zasad ogólnych przyjmowanych w Kodeksie pracy. Ponadto pominięcie dotyczy także warunków uznania danego wypoczynku nocnego za „bezpłatny nocleg”, których określenie stanowi integralny, konieczny składnik mechanizmu regulowania należności z tytułu noclegów odbywanych podczas zagranicznych podróży służbowych;
• zasadą określoności przepisów prawa (art. 2 Konstytucji RP) – ze względu na nieprecyzyjność i niejasność przedmiotowych przepisów, uniemożliwiające wywiedzenie z nich jednoznacznych norm prawnych. W oparciu o reguły języka powszechnego nie sposób ustalić zakresu użytego w § 16 ust. 4 Rozporządzenia pojęcia „bezpłatny nocleg”, co w przypadku przedsiębiorstw transportowych skutkuje niepewnością obu stron stosunku pracy co do ich wzajemnych praw i obowiązków, uniemożliwiając im odpowiednie ukształtowanie i realizację treści umów o pracę, regulaminów wynagradzania i układów zbiorowych pracy;
• zasadą pewności prawa i ochrony zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji RP) – ponieważ żadna ze stron stosunku pracy nie jest w stanie przewidzieć skutków swoich działań w obliczu niejednolitej wykładni przyjmowanej przez sądy w procesie stosowania analizowanego przepisu;
• zasadą równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) – przedmiotowe przepisy nie różnicują sytuacji prawnej pracodawców, którzy działając w dobrej wierze, w interesie pracownika i celem zorganizowania cywilizowanych warunków odbywania nocnego wypoczynku wewnątrz pojazdu, zapewnili wysoki standard wyposażenia kabin użytkowanych samochodów oraz tych, których flota w zakresie miejsca do spania istotnie odbiega od obowiązujących standardów cywilizacyjnych. Analizowana regulacja nie uwzględnia również specyfiki pracy kierowców zatrudnionych w transporcie międzynarodowym – dotyczy ona zasadniczo podróży o charakterze incydentalnym, wyjątkowym, niewynikającym bezpośrednio z samej istoty wykonywanego przez pracownika zajęcia, a nie podróży jako differentia specifica, odbywanej stale jako sama istota pracy kierowcy. Dyskryminujący charakter § 16 ust. 4 Rozporządzenia wynika z zastosowania tych samych zasad rozliczania należności z tytułu zagranicznych podróży służbowych do incydentalnych pobytów za granicą pracowników zatrudnionych w sferze budżetowej i zawodowych kierowców zatrudnionych u prywatnych pracodawców, bez uwzględnienia istotnych różnic w ich sytuacji faktycznej;
• ponadto skutkiem przyjętej interpretacji przedmiotowych przepisów jest nadmierna i nieproporcjonalna ingerencje w prawa majątkowe przedsiębiorców działających na rynku usług transportowych (art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 Konstytucji RP).

4. Konieczna jest nowelizacja

W istniejącym stanie prawnym i faktycznym istnieje konieczność podjęcia niezwłocznych działań prawodawczych mających na celu dokonanie nowelizacji Ustawy o czasie pracy kierowców. Nowelizacja, o której mowa, powinna przewidywać przynajmniej:

• dopuszczalność noclegu kierowcy transportu drogowego w kabinie pojazdu, jeżeli jest to zgodne z jego wolą, a kabina spełnia określone prawem wymagania techniczne, a także stanowić, że pracodawca w takiej sytuacji zapewnił kierowcy bezpłatny nocleg,
• obowiązek wydania aktu wykonawczego, w którym minister właściwy do spraw transportu określiłby wymagania dotyczące kabiny pojazdu, których spełnienie jest konieczne dla noclegu kierowcy,
• odpowiednie przepisy intertemporalne dotyczące wszelkich roszczeń o wypłatę ekwiwalentów za nocleg dla kierowców.

Recenzje ekspertów

Powyższy artykuł stanowi podsumowanie tez i wniosków płynących z raportu. Na zlecenie TLP powstały dwie niezależne recenzje raportu DZP. Ich autorami są prof. Bogusław Banaszak (Kierownik Katedry Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Wrocławskiego, Dziekan Wydziału Prawa Uniwersytetu Zielonogórskiego, b. Przewodniczący Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów), przedstawiający opinię z zakresu prawa konstytucyjnego, oraz prof. Andrzej Świątkowski (Kierownik Katedry Prawa Pracy i Polityki Społecznej Uniwersytetu Jagiellońskiego, autor jednego z najbardziej znaczących komentarzy do Kodeksu Pracy), prezentujący opinię z zakresu prawa pracy.

Pełną treść raportu wraz z projektem nowelizacji Ustawy o czasie pracy kierowców oraz recenzjami ekspertów publikujemy w załącznikach.